【中國環保在線 行業動態】“鄰避問題的根源在于，一是現在發展到工業化、城鎮化的階段；二是現代人對自己的生活環境，和權利意識的認知很強”，清華大學公共管理學院教授齊曄如是說道。
　　　　
　　近年來，習慣了互相詢問所在城市房價、人均收入的中國人，開始漸漸在談話中加入更多“你們那里空氣如何？”“附近有工廠嗎？”之類的言語。
　　
　　如今，許多居民都開始以一種更謹慎的目光四處打量自己生活多年的環境，對任何新出現的、有可能對居住環境帶來負面影響的工業設施，保持著極大的敏感和警惕。
　　
　　這是近年公眾心理上出現的一個明顯信號：社會對環境安全的關注已經上升到了一個新的階段，洶涌的城鎮化發展至今天，在就業拉動、GDP貢獻之外，城市居民對居住環境的考量也日益嚴肅。
　　
　　隨著中國式環保維權現出雛形，將會有越來越多的工廠發現，只需手持一紙批文便能上馬快干的年代可能要過去了，現在它們需要對更多人做出解釋。
　　
　　別建在我家后院
　　
　　無論是什邡反鉬銅、大連與寧波PX危機，還是南通抗議紙企排污，加入抗議的本地居民們，歸根結底想喊出的都是這句話。
　　
　　“別建在我家后院”（Not in my backyard），簡稱鄰避（NIMBY），指某一地居民希望保護所居住生活領域，避免受到對居住地域具有負面效應的設施干擾。
　　
　　過去幾年發生的鄰避運動，從發生到收場幾乎都沿襲了同一套模式：某地被曝有重大污染項目在當地居民不知情狀態下準備興建，激起當地民眾抗議，又通過網絡等載體進一步發酵、擴大事態，使當地政府迫于沸熱民意終取消被反對項目。
　　
　　維護合法私利，尤其是捍衛家園環境是天經地義的，每次地方政府終妥協叫停項目也往往被視為是抗議居民終的勝利，能夠引得鼓掌而呼。
　　
　　但偕理性回顧許多類似的事件發展，就算政府能夠一時平息眾怒，暫緩事態，但人群散去、輿論漸冷后，同一個項目往往又會在另外一個地方重新出現，默默開工，或再度曝光。如原本選址廈門的PX項目，受到當地居民激烈反應后遷址漳州，再度受到當地居民抵觸。
　　
　　在各地類似事件的一場場輪回已經非常清晰地說明，如果沒有更細密的制度與更客觀的衡量、處理標準，未來還將出現的不過又是一個個曾經相識的項目，輕率而起，潦草而停。
　　
　　兩種不同的風險考量
　　
　　雖然任何項目的規劃都會經過環保、衛生、消防等多個部門參與，對風險進行評估，但事實上，在“鄰避效應”發生時，公眾的擔憂與政府部門的考慮往往不在一個“頻道”上。
　　
　　公眾對“鄰避”設施的反感，直接來源于對風險不確定性的擔憂。就像紅旗變電站，雖然鄭州供電公司與政府部門一直在強調，變電站不會帶來輻射與爆炸風險，甚至輻射量會小于手機，但附近居民擔憂的卻是“萬一有危險咋辦”？
　　
　　澳門理工學院公共政策行政學教授婁勝華曾撰文稱，政策制定者和專家往往從技術的角度定義風險，而在社區居民看來，風險主要源于一種主觀感受。
　　
　　技術風險是可以度量的，而感知風險則難以度量，這也導致沖突雙方各執己見，難以調和。
　　
　　何艷玲發現，相關部門在解決問題時，可能出現的是兩種方式。一種是市民針對某項目強烈反對時，相關部門就會妥協，項目擱淺；一種是政府方面不顧居民反對，采取強制手段保證項目完成。何艷玲說，這兩種方式，要么造成公共項目落實不了，影響人們的生活；要么埋下隱患，引發群體性事件。
　　
　　“說不”何以頻頻發生
　　
　　為解決環境問題而建設的環境保護基礎設施，為何反而產生出新的更大的環境問題？“鄰避運動”的產生是必然還是偶然？原因有哪些？
　　
　　深圳市環境監察支隊相關負責人透露，通過在工作中了解到的實際情況，和對深圳市現有污水處理廠、垃圾焚燒發電廠等市政設施項目的調研，分析以往周邊居民對這類設施環境問題的訴求，可以看出，“鄰避運動”的發生絕非偶然。
　　
　　“如果要探究其原因，可以概括為‘兩宗罪’。”這位負責人說。
　　
　　首先是決策權未受有效制約。“為什么距離如此之近？選址如何確定？有沒有得到全面論證？公眾參與有沒有做到位……”這位負責人說，當“鄰避運動”發生時，附近居民就會提出這一連串問題。面對這些問題，地方政府很少有人及時站出來解答，終導致矛盾越演越烈。問題確實不好回答，因為答案令人尷尬：項目決策時問題就出現了。
　　
　　其次，缺乏全過程監管。
　　
　　據了解，目前針對市政設施的監管主要集中于環保監管，行業主管部門和綜合監管部門缺位，對鄰避設施運營方缺乏長期有效的綜合監管，導致監管執法公信力下降。
　　
　　事實上，就算是環保監管也不能完全滿足公眾需要，因為對于公眾比較關注的臭氣、二惡英等污染因子，技術上仍難以實現實時在線監測。監測結果雖然基本實現達標，但難以準確、真實、有效地反映企業長期運營中的排污行為。
　　
　　另外，環保部門單打獨斗進行監管，手段單一，只能關注企業環保設施是否正常運轉、廢氣是否達標排放，而對企業清潔生產、環保設施的維護養護和升級改造等方面缺少約束力、強制力和引導力。
　　
　　如何搭橋讓各方坐下說話？
　　
　　“好的聽證會是把信息公開提升到一個新高度的重要途徑。”聽證會開放給所有人，公開征求各種意見，項目得失會有所呈現，媒體可以傳播出去，由此促進項目的支持和反對者雙方的輿論場由對立變為融匯。
　　
　　“深圳鄰避運動越來越多，卻沒人注意。”深圳市人大代表鄭學定認為，其實在這類鄰避運動中，政府和公眾正在接受兩重普及教育，一是普法教育，一是科普教育。“我住的咋樣，就像我吃的咋樣一樣重要，每一個人有權利弄清楚，怎么弄清楚呢，就需要政府依法創造條件公開，而不是各種暗箱操作。”
　　
　　來自媒體的消息稱，這種溝通的訴求，其實官員心理更為強烈。上述相關負責人承認，加強對話和溝通是主要的解決渠道。“長期以來，政府決策的習慣是內部定奪，但隨著城市的發展，市民素質的不斷提升，信息網絡發達，掖著搞建設已不合時宜。”
　　
　　但是，對話和溝通機制如何建立？對于目前鄰避運動的信息公開程度，深圳市政協委員張學虎建議，政府可參考公共治理理論，從決策環節開始，通過社區、網絡等途徑公開，讓公眾直接參與討論，盡力減少利益相關方“被代表”，疏導各種輿情，而不是選擇性忽視，造成民意壅堵，形成一種環境集體行動。
　　
　　“項目推動方有必要學習更為現代的公共傳播手段，將民意溝通作為一個相當專業的技術來對待。”某專家認為，政府應對鄰避運動，依然是宣教機制和宣傳思維，宣傳一些自認為是對的東西，這種以我為主的思路，常常造成民眾情緒的對立。
　　
　　現實問題是，政府推動信息公開，也有一定制度難題和專業難題，前者主要是聽證會制度和環評公開制度等落實不力，后者主要是民間公共環保專家資源的匱乏。
　　
　　國內NGO人士馬軍介紹，以目前聽證會為例，中國國內相關環保法規規定，可以召開聽證會或論證會，去征求公眾意見，但實際上，絕大多數項目，環評機構及項目投資方都是閉門操作，只求簡單走完過場。
　　
　　破解“鄰避”
　　
　　對此，眾多專家指出，若是回到現實的對立情緒中，我們仍不得不承認，“一鬧就停”起碼比“鬧也不停”更可取。環保項目、化工項目為何會帶來以“鬧”為特征的群體性事件，在很大程度上正是因為當地政府或項目方在前期對于尊重民意和汲取民意上有所欠缺。能夠先“停”下來，靜心聽聽民意，并在良性互動中努力尋求理解與妥協，這就是實實在在的進步。
　　
　　“鄰避運動”是社會發展的產物，它必然會來，也一定會走。大洋彼岸的鏡鑒，從1980年到1987年，美國預定興建的81座廢棄物處理場，也大多遭遇了“一鬧就停”。終超越反對聲并成功建成的，只有8座。反觀中國，在“一鬧就停”之外，成功建設的大型化工項目、環保項目或能源項目等，仍屬多數。這或是中國的制度優勢，但更有項目建設當地經濟、文化發展總體程度不高的因素。隨著中國在政治、經濟和社會改革上全面深化，“鄰避運動”還會有擴大化的趨勢。
　　
　　因此，要從源頭上破解“鄰避”設施建設的困境，推進具有“鄰避”效應的公益性項目順利實施，眾多業內人士建議可優化“鄰避”設施決策模式。要從源頭上消除“鄰避”設施的外部性影響，實現利益受損民眾的利益補償，必須轉變政府的決策模式，使政府決策從自上而下的“決定—宣布—辯護”模式轉化為“參與—協商—共識”模式，充分吸納民意，增強決策過程中的民主性，減少決策帶來的風險和沖突。
　　
　　同時，提高“鄰避”設施決策的參與度，增強決策過程的透明度。提高決策參與度，可從四個層面著手：一是加大政府內部各相關部門之間的參與，便于決策出臺之前對敏感問題達成共識；二是拓展人大、政協的參與渠道，發揮體制內權力機關、咨詢機關的功能，發揮人大、政協與民眾之間橋梁紐帶作用；三是動員專家學者的參與，發揮專家學者在決策專業性問題方面的功能；四是充分吸納決策利益相關者的參與，讓其充分表達利益訴求，力爭與民眾就項目決策達成共識。
　　
　　誠然，走出“鄰避時代”，既需要公民在運動中自我學習，在“雙輸”過后自我反省，但更需要政府部門主動轉變觀念和姿態，把信息公開和公眾參與做得更早、更實、更有效。“一鬧就停”也是一種互動，但這是一種代價高昂的互動。降低成本的方法首先在于，圍繞項目本身的互動要提前、再提前。公眾對鄰避項目或設施的反感，很大程度上來源于對項目風險不確定性的擔憂。減緩這種擔憂的途徑，無非是更為開放的參與，更為透明的信息公開和更為誘人的回饋補償。這些工作都做了，還是無法轉“停”為“行”，那也是公共治理的必要代價。這種代價又將為雙方在下次的互動中能夠保有更多理性提供寶貴的經驗。