【中國環保在線 行業動態】2014年，PPP成為了環保產業的關鍵詞，曾經默默安于一隅的環保產業似乎找到了“痛點”，正蓄勢待發。同時，中央層面和多地層面已陸續出臺PPP指導意見，從政策層面為PPP項目保駕護航。2015年，這場環保產業的PPP盛宴已然拉開序幕。然而，風起雨涌之間，環保PPP背后的隱憂隨之而來。
　　　　
　　王灝很少在公開場合談及他和PPP的那些往事，雖然當年令人費解的這個名詞，如今已經在中國遍地開花。
　　
　　PPP（Public—Private Partnership）在中國的正式名稱是“政府與社會資本合作”，以往它被簡單地稱為“特許經營”，但這顯然是不準確的。“過去政府的模式是自己大包大攬，國有企業自己來做，屬于壟斷經營。政府和自己的親兒子之間很難劃清界限，實際是一個博弈關系，聽不聽話，干的好壞，你都得用他。”作為北京首都創業集團有限公司的總經理，王灝在前不久召開的E20論壇上說。
　　
　　而他認為，PPP是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，來提供公共產品或服務，民營企業和國有企業可以作為“企”來存在，都屬于社會資本。首創集團正是以社會資本名義參與到眾多PPP項目當中去的。王灝參與了十多年前北京地鐵4號線的PPP項目，現在他更樂意在環保領域注入以往的經驗。
　　
　　在他看來，環保產業大多屬于基礎設施、民生工程，當前中國大量的環保基礎設施還在地方政府組建的國有獨資公司手里低效運營、持續虧損，“為緩解地方政府債務問題，這些存量環保設施均應該逐步導入PPP的核心機制。”
　　
　　環保界，誰在發力PPP？
　　
　　自2014年底財政部公布總投資規模1800億元的PPP示范項目以來，不少省份已陸續推出省級層面的PPP項目。預計PPP將會是今年資本市場的一大熱詞。目前江蘇、四川、安徽、湖南、福建、河南等六省公布了具體PPP項目。鋒面研究小組統計了其中的環保類PPP項目，包括污水處理、垃圾處理、生態環境方面，共計162個，總投資約523億元。
　　
　　污水處理項目占據主流，共113個項目，超1/3，投資額315多億元，約占總額的60%，是生態環境項目（包括生態公園、流域治理項目）總投資的2.1倍、垃圾處理項目總投資的5.2倍。其中，福建省推出的PPP項目皆和污水處理相關，安徽、四川、湖南的污水處理項目都占省內項目的六成以上。
　　
　　《2013年環境統計年報》顯示，2013年全國廢水排放量、城鎮生活污水排放量均在增加。在龐大的基數面前，即便是微弱的增長也將帶來億噸級的考驗，同時，各地污水處理標準也在逐步提升，城市污水處理設施缺口較大，面臨的資金壓力不小。這些正是各地集中上馬污水處理PPP項目的原因。
　　
　　在這162個項目中，垃圾處理項目共33個，約占總數的20%，投資額60.46億元，比重約占16%。當中21個項目出自四川，約占總數的64%，而福建此次未在該方面推出PPP項目。
　　
　　生態環境項目雖然在數量上少，但單個項目燒錢驚人，16個項目總投資額近147億元，平均每個項目耗資約9.2億元。單筆大投資額也出現在該領域，安徽省安慶市的石塘湖綜合整治項目預計投資62.6億元，江蘇、福建各自的總投資額都不及這個數字。投資33億元的湖南省益陽市志溪河、蘭溪河流域治理項目位居第二，僅這兩個項目投資額就近百億。
　　
　　值得一提的是，東部沿海省份江蘇、福建，此次并沒有在生態環境治理方面推出PPP項目。相較之下，中西部省份湖南、安徽、四川3省PPP項目種類更加多樣。
　　
　　事實上，盡管各省紛紛推出PPP項目，雄心勃勃想大展拳腳，但在具體項目說明上還有諸多亟待落實之處，譬如在“玩得多”的四川省的項目推介手冊中，資金籌措方式的措辭五花八門；而在“玩得大”的安徽省的第二批項目介紹中，眾多項目仍處于“正在開展方案研究”。
　　
　　熱潮背后或藏隱憂
　　
　　目前，已經投身PPP運營模式的環保上市公司包括碧水源、首創股份、巴安水務、國禎環保、永清環保等。可以預期的是，一場環保PPP盛宴已經開啟。但多位專家在接受媒體采訪時指出，狂歡之余，應居安思危，需關注PPP模式的潛在問題。
　　
　　“PPP模式真的一勞永逸地解決了所有問題？政府應用PPP模式的目標應該是，更好地完成政府治理，以較低的成本為社會提供優良服務。目前看，PPP模式存在著的潛在問題需引起關注。”對此，賽迪智庫副研究員赫榮亮提出三個觀點。
　　
　　首先，PPP模式隱藏了供給的真實成本，警惕地方政府擴張的二次沖動。政府通過稅費收入、債券等支出搞公共產品，增加了政府的負債總額，而公私合營很巧妙地將建設成本隱藏起來。在這種情況下，警惕地方政府通過PPP模式，走表外業務，將中央政府已經壓下去的基建項目改頭換面，包裝后重新上馬。
　　
　　其次，PPP項目含糊了公共產品的成本核算，警惕納稅人后續支出的大幅增長。PPP突出特點是公共部門向私人部門轉移風險，私人部門向公共部門提供現金，政府不出錢，企業出資金。企業拿到特許經營權，大筆從銀行貸款，這增加了公共產品建設的資金成本，由于企業以相當低的自有資金撬動項目開發，而終包括利息在內的全部成本來核算公共產品成本，終通過價格傳導轉嫁給消費者，造成公共產品成本過高，以表面的微利經營，掩蓋了企業暴利本質。“因此，必須控制企業的貸款規模，要求自有資金進行建設，通過控制貸款比例來控制成本。”赫榮亮強調稱。
　　
　　事實上，盡管各省紛紛推出一盤盤PPP大餐，但目前在具體項目說明上普遍仍是藍圖狀態，有諸多亟待落實之處。可以預見的是，在已經到來的2015年，環保行業PPP模式的熱度將會只增不減。不過，PPP模式是否能推動環保企業更廣泛更深層次的參與到社會投資中，值得期許。
　　
　　融資渠道待拓展
　　
　　經過一年預熱，業內普遍希望PPP在2015年進入發展“快車道”，落地項目快速增加。但現實是目前雖然政府層面積極籌備，頻繁推出項目，但受制于制度層面的諸多不確定性，社會資本尤其是民間資本仍多處于觀望狀態，金融機構也熱情不足，項目簽約落地的規模有限。
　　
　　眾多業內人士指出，目前PPP項目主要通過銀行貸款融資。由于建設周期長、項目收益有限，不確定因素多，PPP項目融資一直存在較多困難。出于風險管控等原因，金融機構當前大多仍是處于觀望中，這也是導致PPP項目至今“外熱內冷”的主要原因。
　　
　　這一波PPP大潮中，項目一哄而上，泥沙俱下，質量參差不齊，有些只是地方政府改頭換面的融資新工具，這也造成銀行的擔憂。一位建設銀行人士稱，現在銀行對于平臺貸款更為謹慎，一般只做的平臺項目，甚至暫時不做平臺貸款了。此前有縣級平臺包裝了幾個PPP項目到銀行尋求貸款，其實不過是新瓶裝舊酒，就被否掉了
　　
　　此外，不少信托對參與PPP項目積極性比較高。不少信托公司認為，PPP模式將開拓信托新思路，未來將成為政信合作的主流模式。但是，信托總體資金成本比較高，基本上都在9%以上，周期長也不超過三年，與PPP模式存在較大不匹配。資深業內人士李競一稱，信托對于如何退出PPP要求比較嚴格，基本上在參與的時候就會要把退出機制搞明白。
　　
　　現在他參與的一個PPP項目招標中，有央企與信托公司組成聯合體，信托公司相對控股。“信托是愿意參與的，但對于退出機制比較糾結”。除傳統的銀行貸款、企業債、信托等方式，資產證券化、項目收益債等工具也可以成為未來PPP項目融資出口。而深諳行業脈動的金永祥認為，通過產業基金為PPP項目輸血成為一個突破口，以基金的方式募集社會資本，吸引保險、社保基金等長期投資者，提供一種平衡風險的長期合理收益，讓這些社會資金參與到PPP項目中。
　　
　　他認為，金融資本的介入，不僅會為PPP的社會資本增加新內容，而且會改變PPP的規則和結構。不少PPP方面專家和從業者也提醒，不能把PPP模式簡單理解為地方政府的新融資手段，過分夸大其融資功能。財政部中國財政學會PPP專業委員會秘書長孫潔指出，PPP是一種管理模式，強調的是項目本身全周期管理，如果管理機制設計的不好，后還是形成政府的負擔。
　　
　　無獨有偶，財政部經濟建設司司長曾曉安也曾撰文表示，對準公益項目通過PPP方式化解地方政府債務，從資金來講只是改變政府現金支出的時間，債務性質并未改變，因此并非越多越好。如果監管不力，會造成巨額隱性債務。地方政府在用PPP化解債務的同時，必須加強監管，將其與新建項目統籌考慮，搞好總量控制。
　　
　　（本文資料來源：企業觀察報、南周綠色、解放日報、財經周刊）