【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】長久以來，環(huán)境問題之所以得不到解決，缺乏強(qiáng)有力的制裁是重要原因。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，國家應(yīng)積極推動環(huán)境公益訴訟制度的建立，使檢察機(jī)關(guān)、行政部門及環(huán)保專業(yè)組織都能提起訴訟，發(fā)動全社會進(jìn)行環(huán)保監(jiān)督。
　　　　
　　不久前，高人民法院公布了《高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下文簡稱“《解釋》”）。該司法解釋對民事領(lǐng)域中環(huán)境保護(hù)公益訴訟的主體資格、訴訟地位、權(quán)利義務(wù)等若干問題進(jìn)行了具有操作性的規(guī)定，完成了環(huán)境民事公益訴訟的初步建構(gòu)。而其中對雙方訴訟權(quán)利的適當(dāng)限制與賦予審判者能動角色的規(guī)定更可謂民事訴訟的革命性突破。
　　
　　限制被告方反訴權(quán)
　　
　　在民事訴訟中，通過提起反訴拖延訴訟進(jìn)程、促進(jìn)調(diào)解達(dá)成可能，是很多被告方當(dāng)事人樂于使用的訴訟技巧，而原告方當(dāng)事人在綜合考慮對方履行能力、調(diào)解意愿、訴訟成本等方面因素后，對權(quán)利主張作出一定讓步以促成調(diào)解也無可厚非。但在環(huán)境民事公益訴訟中，上述訴訟攻防卻可能喪失正當(dāng)性。當(dāng)環(huán)境問題引發(fā)的糾紛進(jìn)入訴訟階段時(shí)，往往距離侵害行為發(fā)生為時(shí)已久，損害后果已經(jīng)極為嚴(yán)重，對不特定多數(shù)受害人已經(jīng)造成并可能繼續(xù)造成不可挽回的損失。
　　
　　此時(shí)，通過適當(dāng)限制包括被告方反訴權(quán)在內(nèi)的訴訟權(quán)利，可以實(shí)現(xiàn)將審理焦點(diǎn)聚集于環(huán)境侵害行為與損害后果上，避免案件審理過分拖延。因此，《解釋》第十七條作出規(guī)定：“環(huán)境民事公益訴訟案件審理過程中，被告以反訴方式提出訴訟請求的，人民法院不予受理”。需要指出的是，限制被告反訴并不意味著對其利益不予保護(hù)，原告行為侵害被告合法利益的，可以另案起訴加以救濟(jì)。
　　
　　眾所周知，公益訴訟是基于某一領(lǐng)域公共利益受到侵害而提出的，因此當(dāng)原告處分其訴訟權(quán)利可能妨礙公共利益救濟(jì)的，其處分行為應(yīng)當(dāng)受到限制。否則，原告提起公益訴訟后，與被告進(jìn)行利益交換后撤訴或達(dá)成調(diào)解的情況恐將屢見不鮮。《解釋》通過限制原告訴訟權(quán)利處分的方式有效預(yù)防了這種損公益，肥私益的不當(dāng)行為。
　　
　　《解釋》第十六條規(guī)定：“原告在訴訟中承認(rèn)的對己方不利的事實(shí)和認(rèn)可的證據(jù)，人民法院認(rèn)為損害社會公用利益的，應(yīng)當(dāng)不予確認(rèn)”；第二十五條第二款規(guī)定：“公告期滿后，人民法院審查認(rèn)為調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議的內(nèi)容不損害社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書。當(dāng)事人以達(dá)成和解協(xié)議為由申請撤訴的，不予準(zhǔn)許；”第二十七條規(guī)定：“法庭辯論終結(jié)后，原告申請撤訴的，人民法院不予準(zhǔn)許，但本解釋第二十六條規(guī)定的情形除外”。
　　
　　同時(shí)，為使訴訟突出其公益性特點(diǎn)，避免受到私人利益的糾纏，《解釋》還特別規(guī)定：“公民、法人和其他組織以人身、財(cái)產(chǎn)受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴”。
　　
　　環(huán)保春天或可期
　　
　　事實(shí)上，雖然是細(xì)化規(guī)定，但《解釋》卻不是為了限制，而體現(xiàn)了“寬松”“開門”原則，讓更多的公益組織能參與到環(huán)保公益訴訟中，投入“美麗中國”的事業(yè)中；這也符合《環(huán)保法》《民事訴訟法》兩部法律的修法初衷。
　　
　　首先，《解釋》通過從寬解釋法律，進(jìn)一步擴(kuò)大了公益訴訟的大門。引入民間“活水”共同參與環(huán)境治理，這本身就是政府理念的巨大轉(zhuǎn)變。關(guān)于怎么樣的民間組織才能提起環(huán)保訴訟，之前在《環(huán)保法》修訂之時(shí)，有很大的爭議。先，擬將訴訟主體限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會”一家，這就有壟斷之嫌；之后，放寬到“全國性社會組織”；之后，又從于“國字號”的民間組織，擴(kuò)大到“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”的組織。
　　
　　這次《解釋》為了讓公益訴訟之門開得更大，將訴訟的主體界定為，“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等”。不要小看了這一個(gè)“等”字，這是一扇開放的大門，按高法新聞發(fā)言人孫軍工的解釋：專門加了個(gè)“等”字，今后新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)就可以進(jìn)一步拓寬公益訴訟的主體范圍。
　　
　　一葉知秋，一字而見精神。高法在這次《解釋》中，努力讓更多符合資質(zhì)的民間組織，進(jìn)入公益訴訟的競技臺，這是積極的司法態(tài)度。而據(jù)民政部門的統(tǒng)計(jì)，有700余家社會組織符合資質(zhì)，可提起公益訴訟。如此，則環(huán)保春天可期。
　　
　　其次，《解釋》通過完善程序正義，避免了環(huán)保訴訟受到地方利益的干擾，解決之前一些地方“環(huán)保法庭”無案可審的難題。《解釋》規(guī)定，環(huán)保公益訴訟原則應(yīng)在中級人民法院一審，而以往此類案件只能在基層法院審理，又因?yàn)槲廴酒髽I(yè)往往是當(dāng)?shù)丶{稅大戶，所以，訴訟就容易受到地方利益的干擾。《解釋》明確規(guī)定，經(jīng)高法院批準(zhǔn)，省級高院可以確定部分中級法院專門受理審公益訴訟，此舉是為了解決生態(tài)環(huán)境的整體性與保護(hù)的分散性之間的矛盾，克服地方保護(hù)主義。
　　
　　不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)保訴訟是一條民間理性參與環(huán)保治理的可行路徑，民間有意愿，也有潛力參與環(huán)保監(jiān)督。2014年，江蘇泰興“12·19”公益訴訟案中，一審判決污染企業(yè)賠付1.6億元，創(chuàng)下我國環(huán)保公益訴訟之；2015年的1月1日，民間環(huán)保組織“自然之友”和“福建綠家園”針對福建南平市損壞林地的采礦主提起的訴訟，也得到受理。
　　
　　環(huán)保中國，理當(dāng)包括嚴(yán)格的行政管理和發(fā)達(dá)的民間維權(quán)。高法的《解釋》在新《環(huán)保法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打開了中國公益訴訟之門，春天才剛剛開始。
　　
　　只是看上去很美？
　　
　　“公益訴訟是管閑事的訴訟，也是需要勇敢的訴訟。”談起環(huán)境公益訴訟，連任3屆全國人大代表的湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長呂忠梅首先感慨頗多。新《環(huán)保法》實(shí)施后，關(guān)于環(huán)境公益訴訟能否落地問題，呂忠梅多次調(diào)研，并與環(huán)保公益組織座談。從調(diào)研情況看，多數(shù)環(huán)保組織對依法獲得原告資格感到高興，但對實(shí)際提起公益訴訟持謹(jǐn)慎態(tài)度。
　　
　　這是因?yàn)閲覍γ耖g環(huán)保組織提起公益訴訟的具體支持政策不明朗，缺乏有效的資金機(jī)制支持環(huán)境公益訴訟。呂忠梅認(rèn)為。民間環(huán)保組織自身的人力、物力、財(cái)力都難以支撐資金成本較高、專業(yè)素質(zhì)要求高、調(diào)動資源能力強(qiáng)的公益訴訟。”呂忠梅說，我國的環(huán)保組織成立都相對較晚，自身能力還比較弱，而環(huán)境公益訴訟在前期要經(jīng)歷漫長的調(diào)查取證階段。
　　
　　“調(diào)查取證時(shí)間比較長也是目前只有數(shù)起公益訴訟的一個(gè)原因，很多環(huán)保組織可能還在取證階段。”呂忠梅說，另一個(gè)原因是環(huán)境公益訴訟專業(yè)性強(qiáng)，“調(diào)查取證既需要環(huán)保知識，更需要法律知識，環(huán)保組織在這方面人才也相對較少。”
　　
　　設(shè)立專項(xiàng)資金是解決環(huán)境公益訴訟資金困難的一種有效方式。呂忠梅介紹,目前已有環(huán)保組織設(shè)立專項(xiàng)資金用于支持環(huán)境公益訴訟活動，但經(jīng)費(fèi)有限，難以承擔(dān)支持環(huán)境公益訴訟的重任。她建議政府和民間成立更多的基金，并鼓勵(lì)社會組織通過多種渠道募集資金用于環(huán)境公益訴訟。
　　
　　“此外，高人民法院可在現(xiàn)有司法解釋基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確公益訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則，并通過典型案例形式，鼓勵(lì)法院支持環(huán)境公益訴訟中勝訴原告的合理辦案成本及原告律師費(fèi)用由被告支付的訴訟請求，并建立激勵(lì)機(jī)制，對為環(huán)境保護(hù)做出突出貢獻(xiàn)，成功提起公益訴訟的環(huán)保組織予以獎勵(lì)。”呂忠梅表示。
　　
　　環(huán)境公益訴訟案件較少，不好落地的另一個(gè)原因是法律對民間環(huán)保組織提起公益訴訟的具體支持政策不明朗。前不久高人民法院發(fā)布《解釋》，采用了將公益訴訟劃分為“民事公益訴訟”和“行政公益訴訟”的分類，這明確了環(huán)境民事公益訴訟案件的審判程序。但也帶來一些問題：新《環(huán)保法》第五十八條應(yīng)如何理解？其規(guī)定的“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”是否包括有相應(yīng)職權(quán)的行政管理部門違法作為或不作為？
　　
　　“新修訂的《行政訴訟法》也沒有對行政公益訴訟加以規(guī)定，使‘環(huán)境公益訴訟’內(nèi)涵不明晰，影響了環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐順利推進(jìn)。”呂忠梅建議通過立法解釋，對新《環(huán)保法》第五十八條加以明確，對“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”進(jìn)行界定。把行政管理部門違法作為或不作為造成污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為納入環(huán)境公益訴訟范圍，并明確提起訴訟的原告資格，建立合理的訴訟規(guī)則、證據(jù)規(guī)則、裁判方式、承擔(dān)責(zé)任方式等程序。
　　
　　此外，她還建議明確法院內(nèi)部審判權(quán)配置規(guī)則，明確環(huán)境公益訴訟的立案、主管、審理、執(zhí)行的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，理順環(huán)境資源審判庭與相關(guān)業(yè)務(wù)庭室的關(guān)系。“也就是說，環(huán)境公益訴訟案件既不被拒絕審理導(dǎo)致‘告狀無門’，也應(yīng)該避免出現(xiàn)錯(cuò)位審理導(dǎo)致的‘張冠李戴’”，呂忠梅表示。