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拓展理性參與路徑 環(huán)境公益訴訟還待明確審判權(quán)配置

2015-03-11 10:45:34來源:中國環(huán)保在線 編輯:筱陽 關(guān)鍵詞:污水處理設(shè)備工業(yè)污水處理設(shè)備公益訴訟閱讀量:51910

導(dǎo)讀:長久以來,環(huán)境問題之所以得不到解決,缺乏強(qiáng)有力的制裁是重要原因。
  【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】長久以來,環(huán)境問題之所以得不到解決,缺乏強(qiáng)有力的制裁是重要原因。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為,國家應(yīng)積極推動環(huán)境公益訴訟制度的建立,使檢察機(jī)關(guān)、行政部門及環(huán)保專業(yè)組織都能提起訴訟,發(fā)動全社會進(jìn)行環(huán)保監(jiān)督。

  
  拓展理性參與路徑 環(huán)境公益訴訟還待明確審判權(quán)配置
  
  不久前,高人民法院公布了《高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下文簡稱“《解釋》”)。該司法解釋對民事領(lǐng)域中環(huán)境保護(hù)公益訴訟的主體資格、訴訟地位、權(quán)利義務(wù)等若干問題進(jìn)行了具有操作性的規(guī)定,完成了環(huán)境民事公益訴訟的初步建構(gòu)。而其中對雙方訴訟權(quán)利的適當(dāng)限制與賦予審判者能動角色的規(guī)定更可謂民事訴訟的革命性突破。
  
  限制被告方反訴權(quán)
  
  在民事訴訟中,通過提起反訴拖延訴訟進(jìn)程、促進(jìn)調(diào)解達(dá)成可能,是很多被告方當(dāng)事人樂于使用的訴訟技巧,而原告方當(dāng)事人在綜合考慮對方履行能力、調(diào)解意愿、訴訟成本等方面因素后,對權(quán)利主張作出一定讓步以促成調(diào)解也無可厚非。但在環(huán)境民事公益訴訟中,上述訴訟攻防卻可能喪失正當(dāng)性。當(dāng)環(huán)境問題引發(fā)的糾紛進(jìn)入訴訟階段時(shí),往往距離侵害行為發(fā)生為時(shí)已久,損害后果已經(jīng)極為嚴(yán)重,對不特定多數(shù)受害人已經(jīng)造成并可能繼續(xù)造成不可挽回的損失。
  
  此時(shí),通過適當(dāng)限制包括被告方反訴權(quán)在內(nèi)的訴訟權(quán)利,可以實(shí)現(xiàn)將審理焦點(diǎn)聚集于環(huán)境侵害行為與損害后果上,避免案件審理過分拖延。因此,《解釋》第十七條作出規(guī)定:“環(huán)境民事公益訴訟案件審理過程中,被告以反訴方式提出訴訟請求的,人民法院不予受理”。需要指出的是,限制被告反訴并不意味著對其利益不予保護(hù),原告行為侵害被告合法利益的,可以另案起訴加以救濟(jì)。
  
  眾所周知,公益訴訟是基于某一領(lǐng)域公共利益受到侵害而提出的,因此當(dāng)原告處分其訴訟權(quán)利可能妨礙公共利益救濟(jì)的,其處分行為應(yīng)當(dāng)受到限制。否則,原告提起公益訴訟后,與被告進(jìn)行利益交換后撤訴或達(dá)成調(diào)解的情況恐將屢見不鮮。《解釋》通過限制原告訴訟權(quán)利處分的方式有效預(yù)防了這種損公益,肥私益的不當(dāng)行為。
  
  《解釋》第十六條規(guī)定:“原告在訴訟中承認(rèn)的對己方不利的事實(shí)和認(rèn)可的證據(jù),人民法院認(rèn)為損害社會公用利益的,應(yīng)當(dāng)不予確認(rèn)”;第二十五條第二款規(guī)定:“公告期滿后,人民法院審查認(rèn)為調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議的內(nèi)容不損害社會公共利益的,應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書。當(dāng)事人以達(dá)成和解協(xié)議為由申請撤訴的,不予準(zhǔn)許;”第二十七條規(guī)定:“法庭辯論終結(jié)后,原告申請撤訴的,人民法院不予準(zhǔn)許,但本解釋第二十六條規(guī)定的情形除外”。
  
  同時(shí),為使訴訟突出其公益性特點(diǎn),避免受到私人利益的糾纏,《解釋》還特別規(guī)定:“公民、法人和其他組織以人身、財(cái)產(chǎn)受到損害為由申請參加訴訟的,告知其另行起訴”。
  
  環(huán)保春天或可期
  
  事實(shí)上,雖然是細(xì)化規(guī)定,但《解釋》卻不是為了限制,而體現(xiàn)了“寬松”“開門”原則,讓更多的公益組織能參與到環(huán)保公益訴訟中,投入“美麗中國”的事業(yè)中;這也符合《環(huán)保法》《民事訴訟法》兩部法律的修法初衷。
  
  首先,《解釋》通過從寬解釋法律,進(jìn)一步擴(kuò)大了公益訴訟的大門。引入民間“活水”共同參與環(huán)境治理,這本身就是政府理念的巨大轉(zhuǎn)變。關(guān)于怎么樣的民間組織才能提起環(huán)保訴訟,之前在《環(huán)保法》修訂之時(shí),有很大的爭議。先,擬將訴訟主體限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會”一家,這就有壟斷之嫌;之后,放寬到“全國性社會組織”;之后,又從于“國字號”的民間組織,擴(kuò)大到“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”的組織。
  
  這次《解釋》為了讓公益訴訟之門開得更大,將訴訟的主體界定為,“依照法律、法規(guī)的規(guī)定,在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等”。不要小看了這一個(gè)“等”字,這是一扇開放的大門,按高法新聞發(fā)言人孫軍工的解釋:專門加了個(gè)“等”字,今后新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)就可以進(jìn)一步拓寬公益訴訟的主體范圍。
  
  一葉知秋,一字而見精神。高法在這次《解釋》中,努力讓更多符合資質(zhì)的民間組織,進(jìn)入公益訴訟的競技臺,這是積極的司法態(tài)度。而據(jù)民政部門的統(tǒng)計(jì),有700余家社會組織符合資質(zhì),可提起公益訴訟。如此,則環(huán)保春天可期。
  
  其次,《解釋》通過完善程序正義,避免了環(huán)保訴訟受到地方利益的干擾,解決之前一些地方“環(huán)保法庭”無案可審的難題。《解釋》規(guī)定,環(huán)保公益訴訟原則應(yīng)在中級人民法院一審,而以往此類案件只能在基層法院審理,又因?yàn)槲廴酒髽I(yè)往往是當(dāng)?shù)丶{稅大戶,所以,訴訟就容易受到地方利益的干擾。《解釋》明確規(guī)定,經(jīng)高法院批準(zhǔn),省級高院可以確定部分中級法院專門受理審公益訴訟,此舉是為了解決生態(tài)環(huán)境的整體性與保護(hù)的分散性之間的矛盾,克服地方保護(hù)主義。
  
  不難發(fā)現(xiàn),環(huán)保訴訟是一條民間理性參與環(huán)保治理的可行路徑,民間有意愿,也有潛力參與環(huán)保監(jiān)督。2014年,江蘇泰興“12·19”公益訴訟案中,一審判決污染企業(yè)賠付1.6億元,創(chuàng)下我國環(huán)保公益訴訟之;2015年的1月1日,民間環(huán)保組織“自然之友”和“福建綠家園”針對福建南平市損壞林地的采礦主提起的訴訟,也得到受理。
  
  環(huán)保中國,理當(dāng)包括嚴(yán)格的行政管理和發(fā)達(dá)的民間維權(quán)。高法的《解釋》在新《環(huán)保法》基礎(chǔ)上,進(jìn)一步打開了中國公益訴訟之門,春天才剛剛開始。
  
  只是看上去很美?
  
  “公益訴訟是管閑事的訴訟,也是需要勇敢的訴訟。”談起環(huán)境公益訴訟,連任3屆全國人大代表的湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長呂忠梅首先感慨頗多。新《環(huán)保法》實(shí)施后,關(guān)于環(huán)境公益訴訟能否落地問題,呂忠梅多次調(diào)研,并與環(huán)保公益組織座談。從調(diào)研情況看,多數(shù)環(huán)保組織對依法獲得原告資格感到高興,但對實(shí)際提起公益訴訟持謹(jǐn)慎態(tài)度。
  
  這是因?yàn)閲覍γ耖g環(huán)保組織提起公益訴訟的具體支持政策不明朗,缺乏有效的資金機(jī)制支持環(huán)境公益訴訟。呂忠梅認(rèn)為。民間環(huán)保組織自身的人力、物力、財(cái)力都難以支撐資金成本較高、專業(yè)素質(zhì)要求高、調(diào)動資源能力強(qiáng)的公益訴訟。”呂忠梅說,我國的環(huán)保組織成立都相對較晚,自身能力還比較弱,而環(huán)境公益訴訟在前期要經(jīng)歷漫長的調(diào)查取證階段。
  
  “調(diào)查取證時(shí)間比較長也是目前只有數(shù)起公益訴訟的一個(gè)原因,很多環(huán)保組織可能還在取證階段。”呂忠梅說,另一個(gè)原因是環(huán)境公益訴訟專業(yè)性強(qiáng),“調(diào)查取證既需要環(huán)保知識,更需要法律知識,環(huán)保組織在這方面人才也相對較少。”
  
  設(shè)立專項(xiàng)資金是解決環(huán)境公益訴訟資金困難的一種有效方式。呂忠梅介紹,目前已有環(huán)保組織設(shè)立專項(xiàng)資金用于支持環(huán)境公益訴訟活動,但經(jīng)費(fèi)有限,難以承擔(dān)支持環(huán)境公益訴訟的重任。她建議政府和民間成立更多的基金,并鼓勵(lì)社會組織通過多種渠道募集資金用于環(huán)境公益訴訟。
  
  “此外,高人民法院可在現(xiàn)有司法解釋基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確公益訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則,并通過典型案例形式,鼓勵(lì)法院支持環(huán)境公益訴訟中勝訴原告的合理辦案成本及原告律師費(fèi)用由被告支付的訴訟請求,并建立激勵(lì)機(jī)制,對為環(huán)境保護(hù)做出突出貢獻(xiàn),成功提起公益訴訟的環(huán)保組織予以獎勵(lì)。”呂忠梅表示。
  
  環(huán)境公益訴訟案件較少,不好落地的另一個(gè)原因是法律對民間環(huán)保組織提起公益訴訟的具體支持政策不明朗。前不久高人民法院發(fā)布《解釋》,采用了將公益訴訟劃分為“民事公益訴訟”和“行政公益訴訟”的分類,這明確了環(huán)境民事公益訴訟案件的審判程序。但也帶來一些問題:新《環(huán)保法》第五十八條應(yīng)如何理解?其規(guī)定的“污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會公共利益的行為”是否包括有相應(yīng)職權(quán)的行政管理部門違法作為或不作為?
  
  “新修訂的《行政訴訟法》也沒有對行政公益訴訟加以規(guī)定,使‘環(huán)境公益訴訟’內(nèi)涵不明晰,影響了環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐順利推進(jìn)。”呂忠梅建議通過立法解釋,對新《環(huán)保法》第五十八條加以明確,對“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”進(jìn)行界定。把行政管理部門違法作為或不作為造成污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會公共利益的行為納入環(huán)境公益訴訟范圍,并明確提起訴訟的原告資格,建立合理的訴訟規(guī)則、證據(jù)規(guī)則、裁判方式、承擔(dān)責(zé)任方式等程序。
  
  此外,她還建議明確法院內(nèi)部審判權(quán)配置規(guī)則,明確環(huán)境公益訴訟的立案、主管、審理、執(zhí)行的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制,理順環(huán)境資源審判庭與相關(guān)業(yè)務(wù)庭室的關(guān)系。“也就是說,環(huán)境公益訴訟案件既不被拒絕審理導(dǎo)致‘告狀無門’,也應(yīng)該避免出現(xiàn)錯(cuò)位審理導(dǎo)致的‘張冠李戴’”,呂忠梅表示。
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