【中國環保在線 固廢處理】近期，城鄉垃圾處理困局再次成為社會熱議的話題。面對焚燒廠建設頻頻受阻，垃圾處理陷入更嚴重危機的情況。接下來，本文試從垃圾焚燒監管體系、垃圾強制分類制度和下一個五年規劃這三個方面，探討當下垃圾管理政策層面出現新挑戰以及可能的應對之道。　　
　　近期，城鄉垃圾處理困局再次成為社會熱議的話題。當媒體和公眾高度關注某一地垃圾處理項目遭遇選址難、建設難，當環保社會組織為了一個社區的垃圾分類絞盡腦汁，當一些專家努力尋找能夠帶來突破進展的技術解決方案時，垃圾管理政策出現的新動向同樣值得大家注意，因為這些政策有可能帶動全局性的變化或帶來較為深遠的影響。本文試從垃圾焚燒監管體系、垃圾強制分類制度和下一個五年規劃這三個方面，探討當下垃圾管理政策層面出現新挑戰以及可能的應對之道。
　　
　　一、垃圾焚燒監管體系應有根本改變
　　
　　近年來，我國垃圾管理主要依賴末端處置技術，即衛生填埋和焚燒的思路基本沒變。面對快速增長的垃圾產生量，以及已有填埋場日趨飽和的困境，各地方垃圾主管部門把“解決”問題的希望更多放在了大量興建新焚燒廠上。然而近期接連發生的好幾起大規模“鄰避運動”，使得焚燒項目選址、落地面臨著巨大的困難，更有一些地方政府出于維護社會穩定的優先需要，直接宣布取消焚燒廠建設計劃。
　　
　　面對焚燒廠建設頻頻受阻，垃圾處理陷入更嚴重危機的情況，一些政府官員和技術專家簡單地將原因歸結為公眾不了解垃圾焚燒的先進性，所以化解矛盾的辦法是給公眾“科普”。也有有識之士認為，公眾的反對并非沒有道理，因為我國現有焚燒廠的整體運行狀態的確難以達到所謂“安全”和足以讓公眾放心的水平；相應的解決之道應該是在保證投入和佳技術運營的情況下，加強對垃圾焚燒行業的監管，通過實效改變公眾對焚燒廠的印象。
　　
　　垃圾焚燒監管不足、違法現象頻發的確是導致公眾對其缺乏信任的主要原因。在7月上旬舉辦的一場關于全國垃圾焚燒廠環境信息公開的調查報告的發布會上，報告發布方向與會者展示：2016年1月1-3日，全國76座生活垃圾焚燒廠，除24座無自行監測數據外，17座存在污染物超標排放的行為，3天累計超新標735次；2016年5月1-3日全國105座生活垃圾焚燒廠中，除33座無自行監測數據外，19座存在污染物超標排放的行為，3天累積超新標468次。而浙江、福建省31座通過企業自行監測信息平臺公布數據的垃圾焚燒廠，2016年季度有30座超新標，累計超新標次數高達4682次！此外，公眾關注的二惡英監測信息公開率仍然不足10%，此數據四年以來竟然沒有任何變化。
　　
　　由此可見，垃圾焚燒要獲得公眾的信任還有很多工作要做，從政府的角度，加強監管是無可回避的一項任務。然而，即便嚴峻的現實危機再度明確了監管的重要性，如果不將“監管不力”的深層原因分析清楚，并找到有針對性的解決辦法，這種痼疾可能仍舊會繼續。
　　
　　垃圾焚燒監管首先存在管理體制方面的問題，即監管角色混亂和監管者不具備足夠權力的問題。由于歷史的原因，住建系統一直是我國垃圾管理的主管部門，但其工作的重點始終在于垃圾產生后的清運和消納處理，而非預防垃圾的產生，以及通過有效分類實現資源化利用。對于垃圾焚燒處理，住建系統一方面在大力促進其發展，并實際參與到了很多具體焚燒項目的規劃、建設和運營中，另一方面還擔負著一定的運營監管和監督職能，這是一種明顯的“既當運動員，又當裁判”的現象。正因存在這樣的職能沖突，公眾不能指望住建系統能夠監管好焚燒廠。
　　
　　環保系統則不然，它的法定角色就是對焚燒廠實施事前、事中和事后全過程的環境監管，肯定是合適的監管主體。但從已經披露的垃圾焚燒廠極其糟糕的違法、違規事實以及排放超標的情況看，環保系統的監管職能基本上是缺位的，背后的主要原因顯然不是它們沒有能力或主觀上不愿意履行監管職責，而是其監管權力受到了政府系統內部其他權力的掣肘。尤其當垃圾處理有別于一般的經濟或工業活動，帶有很強的公共服務和市政工程色彩時，地方政府領導或某些更強勢行政部門的干預會更嚴重，環保系統獨立實施監管的空間就更小。
　　
　　對于以上垃圾焚燒環境監管缺位的體制性原因，恐怕需要中央政府做進一步的工作，即明確地方政府該如何確保環保系統在監管垃圾焚燒及其他垃圾處理設施上的獨立性，以及獲得排除外力干擾的權力。簡而言之，只有在解決了究竟“要不要”監管的問題后，才能繼續探討該“怎么”監管的問題。
　　
　　加強焚燒監管須解決的第二個根本問題是明確監管目標，因為只有目標清楚、正確，才能保證監管活動有的放矢、結果有效。目前常規的垃圾焚燒環境監管內容還比較單薄，只突出了煙氣排放，爐渣、飛灰、廢水基本處于放任狀態。但即便所有污染物都嚴格依照國標限值排放，仍然不足以達到監管所要求的終目標，即保證焚燒廠對周邊環境和公眾健康不產生危害。道理很簡單，即使焚燒廠達標排放，可能會因為排放總量過大，導致環境容量超載，威脅公共健康安全。而有些持久性的有毒物質甚至在總量排放都很不起眼的情況下，就能污染焚燒廠周邊的食物鏈，進而對人類健康構成損害。
　　
　　因此，中央政府的相關部委，特別是環保部應該在科學評估的基礎上，重新規劃垃圾焚燒廠的環境監管體制，大致形成如下三個層次的監管目標，并采取相應的必要措施。個層次是保證環境與公共健康安全，相應措施包括：開展與焚燒廠污染有關的職業和環境流行病學調查；對焚燒廠周邊種植或養殖的食品，以及大氣、土壤和水環境中的重金屬和持久性有機污染物進行監測和控制。
　　
　　第二個層次是保證焚燒廠產生的污染物能連續達標排放，相應的監管措施包括：嚴厲處罰超標排放和數據造假行為，逼迫廠方足額采取控制污染物排放的措施；強制要求焚燒廠應用“連續采樣、周期分析”的監測技術對煙氣中的二惡英類污染物進行檢測，保證其連續達標排放；明確灰渣、廢水的污染物監測頻次，同時恢復只有獲得危廢許可的單位才能接受和處理焚燒飛灰的管理制度。第三個層次是保證日常運營合法、合規，相應措施包括：建立有公信力的公民駐廠監督制度；實時公開焚燒廠運行的各項工況技術指標，包括熱灼減率的監測數據。