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高源
頂層設計即將面世 企業排污將實行一證許可制
呼喚已久的排放許可制度頂層設計將面世。
“十三五”期間，我國將建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。”近日，環保部部長陳吉寧公開表述，環保部正在開展排污許可制度改革的頂層設計，研究出臺污染物排放許可制度的實施方案，初步考慮用五年或更長一點的時間，將排污許可制度建設成為固定點源環境管理的核心制度，而這也是中央為數不多明確這項制度具體進展的表態。
這也意味著，一直舉步維艱的排放許可證制度有望在“十三五”時期迎來突破性進展。
排放許可制度是通行的一項環境管理制度，有業內人士表示，目前，美國、日本、德國、瑞典、俄羅斯以及我國香港、中國臺灣地區等均已對水污染物排放行為實行許可證管理。
值得一提的是，對于排放許可制度，我國起步并不算晚，早在1987年原國家環保局就在上海、杭州等18個城市進行了排污許可證制度試點，1989年的第三次全國環保會議上，排污許可證制度作為環境管理的一項新制度被提了出來。從1996年開始，國家正式把污染物排放總量控制政策列入“九五”期間的環?？己四繕恕?003年原國家環?？偩謫恿恕杜盼墼S可證管理條例》立法工作，2009年推出征求意見稿之后卻沒有了音訊。
2014年，新《環保法》增加了“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”的內容，而后公布了《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見稿。
2015年12月，陳吉寧就曾表示，要將排污許可建設成為固定點源環境管理的核心制度，進一步整合銜接現行各項環境管理制度，時至近日，環保部又再次提出企業排放許可制。
牽一發而動全身
多重因素阻礙制度推行
雖然我國排污許可證制度已推行20多年之久，然而，時至今日，似乎該項制度仍進展緩慢。
據資料顯示，截至2015年底，我國環保部門已累計向20多萬家企業頒發了排污許可證。雖然頒發了排污許可證，但是一直屬于“紙上談兵”階段，并未真正地貫徹下去。
在首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院城市經濟管理副教授王暉看來，影響排污許可制度不能正式頒布的大因素是地方政府發展GDP的迫切需要不得不讓排污許可證的出臺一再延遲。
其實，排放許可證的“拖延”，與我國環境保護事業屬于公共事業范疇或有些許關系，這需要花費大量的地方財政去支持和完善，這對各級地方政府將產生一定的經濟壓力。
王暉在接受采訪時表示，國家正式頒布排污許可制度后，將對以重化工、煤炭產業等高污染行業為地方主要支柱產業的地方稅收產生較大影響。
優品金融研究所研究員朱映迪在接受采訪時認為，主要原因在于法律支撐不足、定位不清晰及證后監管問題。
據了解，目前《水污染防治法》、新《環保法》等已明確實施污染許可制度。
“在實踐中并未得到嚴格執行，確保有關法律的全面實施是真正落實排污許可的關鍵所在。”朱映迪說。
有媒體報道稱，有的地方只管發證，至于許可證是否能起到應有的作用，不管不問。甚至有的地方把發放許可證作為應付上級環保部門檢查的擺設。
朱映迪表示，證后監管弱，排污許可或成擺設。由于缺乏完善的證后監管制度，有些地方將排污許可當做應付環保部門的權宜之計，導致其不能發揮應有的核心作用。
2014年底，《排污許可證管理暫行辦法》（征求意見稿）公布，將水、大氣及固廢等排污許可證摻雜在一起，實行“一刀切”。
有業內人士稱，這樣難以實現精細化管理，與慣例不符，因而也引來業內的諸多質疑。
法律健全是關鍵所在
毫無疑問，我國環保排放許可證面臨多重因素的制約，使我國的排污許可證制度蹣跚而行。
朱映迪認為，要真正落實排污許可證制度，需要從三個層面入手，其一是法律層面的嚴格執行，其二是制度設計，其三是實現全生命周期監管，確保有關法律的全面實施是真正落實排污許可的關鍵所在。
“可借鑒國外經驗，將大氣、水、固廢等許可證的申請完全分開，實現精細化管理，避免制度設計上的形式主義。”朱映迪表示。
正如陳吉寧所說，中國實施排污許可制度還存在許多制度缺陷與技術難點，有必要在學習借鑒經驗的基礎上，進一步整合銜接現行各項管理制度，優化行政許可。
另外，監管的強弱決定了整個制度的實施效果，朱映迪認為，可將事前、事中、事后監管融為一體，以排污許可為核心，建立統一的固定源環境管理平臺，實現對排污企業在建設、生產、關閉等各個生命周期環節的全過程監管。
王暉建議，確立排污許可證制度的核心管理地位，即高層所說的“一證許可制”。另外，要明確中央和地方的權責，使排污許可證制度一以貫之。實行許可證分類管理，建立統一的許可證程序。公眾需要能夠全程參與，使許可證陽光透明操作。
“加大對違反許可證行為的打擊力度，切實體現法律尊嚴。做好許可證相關的技術支持、質量保障、咨詢服務等相關服務工作。”王暉后說。
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