日前,《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》(以下簡稱“《通知》”)正式印發,要求2015年6月底前,地方政府必須全面清理、廢除阻礙環境監管執法的“土政策”。
《通知》明確地方政府對本行政區域環境監管執法工作負領導責任。其中明確指出:2015年6月底前,全面清理、廢除阻礙環境監管執法的“土政策”;2015年底前,組織開展一次環境保護大檢查,劃分若干環境監管網絡單元,全面落實執法責任制;2016年底前,全面清理違法違規建設項目。
環保部環境監察局局長鄒首民介紹,“土政策”多數是地方在招商引資過程中提出的優惠條件,“有的地方提出減半征收排污費,簡化環評手續審批,開發區設‘寧靜日’,‘寧靜日’時不許去企業檢查等”。
《通知》提出運用綜合手段加大懲治力度,如利用限產限排、停產整治、停業關閉、行政拘留、查封扣押等行政手段,實行“黑名單”手段,鼓勵社會組織、公民對損害公眾環境權益的行為依法提起訴訟,對涉嫌環境犯罪的及時移送公安機關。《通知》還對環保、公、檢、法如何銜接、聯動提出要求。
《通知》明確,對發生重特大突發環境事件、任期內環境質量明顯惡化、不顧生態環境盲目決策且造成嚴重后果、利用職權干預或阻礙環境監管執法的四種情況,將實施生態環境損害責任終身追究。
彰顯鐵腕治污決心
當前,我國環境破壞問題相當嚴重,環境資源承載能力已經達到極限。雖然從中央到地方都出臺了一系列有關環境保護的法規和政策,公眾的環境意識也不斷提升,但環境形勢依然嚴峻。多地頻發的霧霾、水污染、化工污染等問題,已成為困擾發展、影響民生的迫切難題。在有些地方,至今尚未走出以犧牲生態環境為代價換取經濟利益的發展模式,畸形政績觀的驅使下,一些地方主官選擇了“先污染、后治理”的老路,不惜上馬高能耗高污染企業;還有些地方,公然以各種“土政策”阻撓和干預環保執法,包庇、縱容污染行為,甚至不惜充當污染者的保護傘。去年6月陜西渭南的金鉬股份污染事件中,當地環保局竟公然為企業“背書”,即為典型例證。
之所以能或者敢如此作為,一個重要原因在于缺乏環境損害的責任追究機制。一些地方官員即便對當地環境損害負有重大責任,往往也是一走了之,把堪憂的環境問題留給當地老百姓;在有的地方,官員憑借“帶毒的高GDP”甚至還獲得了提拔晉升。要改變“拍腦袋決策、拍胸脯承諾、拍屁股走人”的現狀,就必須讓損害生態環境的領導干部真正“傷筋動骨”。
正如有學者指出,“決策失誤是大的腐敗。”一些地方在生態環境上的決策失誤和縱容污染,不僅容易誘發環保領域的腐敗,而且會給當地環境帶來難以挽回的損害,甚至殃及子孫后代。現在,國務院要求實施生態環境損害責任終身追責,正好擊中某些在環境保護上亂作為、濫作為或不作為領導干部的“七寸”,號準了環境保護的命脈。有責任才會有擔當,有了“終身追責”,領導干部不論是現職還是退居二線,不管其身處何地,都要對錯誤決策及其造成的環境損害付出代價。這不僅會倒逼有關官員依法行政、慎重決策,也會促使其遵守環保方面的法律法規,在環境保護上有所作為。
在實施生態環境損害責任終身追責、禁止一些地方領導干部亂作為、濫作為的同時,我們還需要按照十八屆四中全會的要求,完善行政組織和行政程序法律制度,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化,不讓領導干部因為害怕擔責而干脆不作為。
此外,還應看到,環境損害易,恢復起來難。我們還需要未雨綢繆,完善環境決策程序,完善環境決策公開機制,用決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開,防止一些不當決策造成嚴重后果。當然,在官員考核、選拔和晉升上,也應該考慮將環境保護因素納入進來,形成明確的政策導向和正向激勵。
是亮點更是難點
同時,對發生重特大突發環境事件、任期內環境質量明顯惡化等四種情形,依法依紀追究有關領導和責任人的責任,可以分為“在任追究”與“任后追究”兩種情況。在任追究比較好辦,環境損害發生在有關領導和責任人在任期間,事實和責任相對容易認定,有關領導和責任人很難“賴賬”,只要能夠頂住來自“保護傘”、“關系網”的壓力和阻力,就可以嚴格依法依紀問責追究。
終身追責大多屬于“任后追究”,環境損害事實主要發生在有關領導和責任人離任之后,有的甚至過了很長時間,要倒查、回溯到“源頭”,看有關領導和責任人在任時的履職和決策行為,與今天發生的環境損害之間是否存在因果關系。由于機構、人員、事項等都發生了變化,客觀上存在著較大的困難。如果有關人員主觀上消極怠惰,甚至有意隱瞞證據和袒護責任人,要查清事實、認定責任就更加困難。為使終身追責成為可能,需要進一步明確和細化各級政府、環保部門和相關職能部門對環境保護承擔的職責,使各級政府、部門的每一項環境監管執法都“抓鐵有痕,踏石留印”,使之成為將來調查環境損害事實、追究環境損害責任的“鐵證”。
“有權必有責,用權受監督,失職要問責,違法要追究”,權力和責任如影隨形,責任與權力密切相關。要進一步明確和細化各級政府、環保部門和相關職能部門對環境保護承擔的職責,就要進一步賦予和強化他們的環境監管執法權。
這次國辦通知提出,建立環境保護部門對環境保護工作統一監督管理的工作機制,明確各有關部門和單位在環境監管執法中的責任,形成工作合力,切實提升基層環境執法能力,支持環境保護等部門依法獨立進行環境監管和行政執法。這里有兩個突出的亮點,一是環境保護部門對環保工作負有統一監督管理職責,這需要進一步完善相關法律法規,賦予各級環保部門更大、更廣泛的權力,包括組織、協調相關職能部門共同參與環保執法的權力,對相關職能部門履職不力、失職瀆職,可向政府、人大反映情況、提請處理的權力,等等。
另一個亮點是,要支持環境保護等部門依法獨立進行環境監管執法,突出強調了各級環保部門依法獨立進行監管執法的權力。以往常見的情況是,一些地方政府為保障招商引資,打造“GDP政績”,有意無意放任、縱容企業違法排污。環保部門如果嚴格依法進行監管執法,就要受到當地政府的打壓,有的環保局局長甚至被威脅“不聽話就換人”。國辦通知強調,環保部門“依法獨立”監管執法,就是要求地方環保部門須有“依法獨立履職”意識,要敢于對地方政府縱容、保護企業違法排污說“不”。這需要從法律上賦予各級環保部門相對“獨立”的權力——如果一個縣環保局局長依法履職并對縣長說“不”,上級政府和環保部門就要為他提供有力的保護,確保他不因說“不”而受到打擊報復。
實行環境損害終身責任追究,既是加強環境監管執法、嚴格環境責任追究的亮點,更是理順環境監管執法體制,賦予和強化地方政府、環保部門更大監管執法權的難點。只有地方政府、環保部門具有與重大責任相匹配的監管執法權,對有關領導和責任人實行環境損害終身追責,才符合權責對等的原則,也才能真正落到實處。