【中國環(huán)保在線 政策法規(guī)】當(dāng)前，環(huán)境公益訴訟在我國已成為理論研究和訴訟實踐中的一個熱點問題，尤其是2012年《民事訴訟法》修改后第五十五條明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度后各地紛紛實踐，表現(xiàn)為明顯的是各地環(huán)保專門化審判機(jī)構(gòu)相繼成立。
　　　　
　　為有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，有力打擊危害生態(tài)環(huán)境犯罪，高人民法院在2014年7月3日設(shè)立了專門的環(huán)境資源審判庭。
　　
　　前不久，高人民法院又發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(征求意見稿)》，自10月1日起向社會征求意見，征求意見稿細(xì)化了涉環(huán)境訴訟的起訴主體。
　　
　　對此，眾多業(yè)內(nèi)人士指出，公益訴訟針對的行為是損害“公共利益”，但由于受害人具有不確定性，在實踐中很多公益事件因為沒有人提起訴訟，而處于“不告不理”的尷尬境地。
　　
　　我國環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀
　　
　　當(dāng)前，環(huán)境公益訴訟在我國已成為理論研究和訴訟實踐中的一個熱點問題，尤其是2012年《民事訴訟法》修改后第五十五條明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度后各地紛紛實踐，表現(xiàn)為明顯的是各地環(huán)保專門化審判機(jī)構(gòu)相繼成立。截至2013年12月31日，全國以環(huán)保審判庭、環(huán)保巡回法庭、獨立建制的派出環(huán)保法庭、環(huán)保合議庭等4種模式存在的專門環(huán)境審判組織有168個。
　　
　　然而我國現(xiàn)行的環(huán)境公益訴訟司法實踐更多的關(guān)注于環(huán)境民事公益訴訟，忽視了應(yīng)該給予同等重視的環(huán)境行政公益訴訟。這種狀況在2012年新修訂的《民事訴訟法》對環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行規(guī)定后更加突出，具體表現(xiàn)在：
　　
　　首先，各地有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件中除了環(huán)境公益訴訟案件的一般性規(guī)定外，更有專門對環(huán)境民事公益訴訟案件的規(guī)定，如無錫市法院、市檢察院2008年9月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》；無錫市法院、市檢察院、市法制辦2008年12月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在環(huán)境民事公益訴訟中具有環(huán)保行政職能的部門向檢察機(jī)關(guān)提供證據(jù)的意見》；昆明市市法院2010年11月發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見》。而對于環(huán)境行政公益訴訟案件的專項規(guī)定則沒有。
　　
　　其次，司法實踐中環(huán)境民事公益訴訟的數(shù)量也明顯多于環(huán)境行政公益訴訟。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會不完全統(tǒng)計，我國各級法院近年來已經(jīng)受理環(huán)境民事公益訴訟至少17起，而環(huán)境行政公益訴訟才6起。
　　
　　含混的原告資格規(guī)定
　　
　　究竟誰有資格提起環(huán)境公益訴訟？原告資格的認(rèn)定是環(huán)境公益訴訟的核心問題，它也是阻礙環(huán)境公益訴訟發(fā)展的攔路虎。
　　
　　一般來說，原告主體主要包括公民個人、社會組織等。檢察機(jī)關(guān)能否作為原告提起環(huán)境公益訴訟，新修訂的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》均未明確賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告的資格。
　　
　　2012年，新修訂的《民事訴訟法》增設(shè)了公益訴訟條款，其第五十五條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這條規(guī)定曾被稱為“為環(huán)境公益訴訟打開了一扇門”。
　　
　　而實際中，各方對什么是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”存在較大爭議。一般認(rèn)為，除了訴訟法之外，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)是指實體法中規(guī)定的可以提起公益訴訟的機(jī)關(guān)。目前，只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定海洋局是可以提起民事賠償訴訟的機(jī)關(guān)，因此，嚴(yán)格意義上只有海洋局具有提起環(huán)境公益訴訟的資格。
　　
　　即將在明年1月1日實施的新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定：“在設(shè)區(qū)的市級民政部門登記的專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上，且無違法記錄的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟。”但是，對哪些機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，這部法律并未做出明確規(guī)定。
　　
　　盡管法律在逐步完善，但從司法實踐看，一些社會組織提起公益訴訟的案件仍然因為“起訴人不具備原告資格”被擋在法院門外。同時，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟探索實踐也出現(xiàn)了停滯不前的狀態(tài)。
　　
　　近日發(fā)布的高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》第十條賦予了檢察機(jī)關(guān)支持起訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟的，人民法院可以將其列為支持起訴人。
　　
　　有人認(rèn)為，之所以如此規(guī)定是因為檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有通過提起抗訴、檢察建議等手段監(jiān)督司法審判的職能，應(yīng)主要以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的方式保護(hù)公共利益，提起公益訴訟與其職能角色存在沖突，容易導(dǎo)致檢察權(quán)與起訴權(quán)相互監(jiān)督、制約的關(guān)系失衡。
　　
　　“法律監(jiān)督地位不應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)無法成為公益訴訟主體的理由。”王莉認(rèn)為，在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)同時具備了起訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不僅是公訴人，對于生效的判決，檢察機(jī)關(guān)還可以提起抗訴。刑事訴訟已經(jīng)運(yùn)行了多少年了，實踐證明，起訴和監(jiān)督關(guān)系不會失衡。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用已被普遍認(rèn)可，證明了這種制度設(shè)計存在的必要性。因此，檢察機(jī)關(guān)在民事和行政訴訟上應(yīng)該也沒有起訴和監(jiān)督如何協(xié)調(diào)的問題。
　　
　　拓寬環(huán)境公益訴訟主體資格
　　
　　2010年11月，貴州省貴陽市公眾環(huán)境教育中心與中華環(huán)保聯(lián)合會作為原告，向清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭對定扒造紙廠提起訴訟，請求法院判決造紙廠立即停止對南明河的污染侵害。
　　
　　這起公益訴訟，是全國首例由環(huán)保組織提起并勝訴的環(huán)境公益訴訟。訴訟的結(jié)果是，定扒造紙廠及其周邊的造紙廠停止排污，一些造紙廠關(guān)閉或開始修建污水處理系統(tǒng)。
　　
　　長期以來，案件受理范圍具有局限性被認(rèn)為是生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的問題之一，由于法律未明確原告主體資格，導(dǎo)致大多數(shù)涉及生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的案件無法得到受理、立案。與此同時，鑒定難、周期長、地方保護(hù)主義等，也成為生態(tài)環(huán)境司法中亟待解決的問題。
　　
　　然而，從近年來出現(xiàn)的一些環(huán)境訴訟來看，這些問題正逐漸得到解決。
　　
　　中華環(huán)保聯(lián)合會法律中心副主任、督察訴訟部部長馬勇表示，2014年，環(huán)境公益訴訟的困境有所改觀。今年有4起環(huán)境公益訴訟已經(jīng)立案，其中有1起已經(jīng)結(jié)案。
　　
　　涉及環(huán)境保護(hù)的法律也一直在向前走。
　　
　　2012年新修訂的民事訴訟法第五十五條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。
　　
　　即將于2015年1月1日實施的新環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，即依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織。
　　
　　高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(征求意見稿)》對上述已有規(guī)定作了細(xì)化的司法解釋，其中，對民事訴訟法第五十五條中規(guī)定的“有關(guān)組織”界定為依照法律法規(guī)的規(guī)定，在民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等社會組織；對新環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上”界定為，社會組織成立五年以上，章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動的。社會組織提起的訴訟涉及的社會公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性；對新環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的“無違法記錄”界定為，社會組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因違反法律、行政法規(guī)受到行政、刑事處罰。
　　
　　馬勇認(rèn)為，高人民法院的征求意見稿意在盡量拓寬環(huán)境公益訴訟主體資格。
　　
　　對此，業(yè)內(nèi)人士指出，高法就環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋征求意見，有效地緩解了時下環(huán)境公益訴訟的“燃眉之急”。