【中國環保在線 行業動態】在污染物排放權試點工作實施7年后，國務院辦公廳近日出臺了《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，提出“排污權是指排污單位經核定、允許其排放污染物的種類和數量……建立排污權有償使用和交易制度，是我國環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革”。
　　　　排污權促進污染物總量削減
　　
　　排污權的概念，早是美國經濟學家戴爾斯于1968年提出的，其內涵是政府作為社會的代表及環境資源的擁有者，把排放一定污染物的權利，像股票一樣出賣給出價高的競買者。
　　
　　所謂排污權有償使用和交易制度，理論上是指污染者可以從政府手中購買排污權，也可以向擁有排污權的污染者購買，污染者相互之間可以出售或者轉讓排污權。
　　
　　正如清華大學總量控制技術政策研究中心主任陳呂軍指出的，排污權交易是指在污染物排放總量控制前提下，利用市場機制，建立合法的污染物排放權利，并允許該權利像商品一樣被買入賣出，以達到污染減排和保護環境的目的。
　　
　　同時，河南省環保廳廳長張慶義認為，排污權有償使用和交易制度，是反映環境資源市場供求和稀缺性、以市場為基礎的環境經濟政策。從專業角度講，排污權有償使用，是指在滿足主要污染物排放總量控制要求前提下，排污單位通過向縣級及以上環境保護部門繳納排污權有償使用費取得排污權的行為。而排污權交易是指在滿足環境質量和主要污染物排放總量控制要求的前提下，排污單位通過排污權交易平臺依法出讓或受讓排污權的行為。
　　
　　簡言之，就是在政府部門的管理監督下，排污單位購買并擁有排污權，并類似于產權一樣可以出售。通過這樣“買”和“賣”，轉變環境資源無償使用的觀點，樹立環境資源的價值觀念。
　　
　　就推行排污權交易的目的，張慶義補充道，當前，推動污染減排主要依靠行政手段，社會減排成本較高，減排成果也難以持續鞏固。同時，企業每年只需繳納并不高的排污費就可隨意排污，也導致出現眾多污染大戶污染成本低，環保投入不足等現象。
　　
　　而排污權交易制度旨在使企業為自身的利益提高治污的積極性，治污就從政府的強制行為變為企業自覺的市場行為，有利于削減政府和企業節能減排壓力，提高環境資源的配置效率，降低社會平均治理成本，促進環境質量改善。
　　
　　對此，眾多業內人士強調，通過實施排污權交易制度，可促使環保投入足、減排效果好的企業將其減排量出售或抵押貸款，用于回收減排成本，甚至盈利。反之，環保投入不足的則須通過購買指標來“補課”。
　　
　　激活排污權交易
　　
　　在規范交易行為方面，《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（下稱《指導意見》）指出，排污權交易應在自愿、公平、有利于環境質量改善和優化環境資源配置的原則下進行。交易價格由交易雙方自行確定。試點初期，可參照排污權定額出讓標準等確定交易指導價格。
　　
　　同時，排污權交易原則上在各試點省份內進行。涉及水污染物的排污權交易于在同域內進行。火電企業（包括其他行業自備電廠，不含熱電聯產機組供熱部分）原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易。環境質量未達到要求的地區不得進行增加本地區污染物總量的排污權交易。工業污染源不得與農業污染源進行排污權交易。
　　
　　就不許跨界交易問題，環保部環境規劃院副院長兼總工程師王金南表示，火電企業原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易，主要是考慮到火電行業排放的大氣污染物主要是通過遠距離輸送和大氣化學反應等導致酸雨和區域性PM2.5污染等大氣污染問題，而低矮面源影響的主要是局地環境空氣質量。
　　
　　鑒于高架源與低架源對環境影響機理、方式的顯著差異，文件提出了火電等高架源原則上不能與低架源進行大氣污染物排污權交易。王金南指出，為了有效指導大氣污染和水污染排污權有償使用和交易，在試點的基礎上，可以分別制定大氣污染和水污染排污權有償使用和交易技術指南。
　　
　　為了確保交易有效推進，《指導意見》要求，國務院有關部門要研究制定鼓勵排污權交易的財稅等扶持政策。試點地區要積極支持和指導排污單位通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等減少污染物排放，形成“富余排污權”參加市場交易。
　　
　　從此前試點經驗看，由于種種原因，企業往往傾向于將未使用的排污權閑置，而并非通過交易出讓給其他排污單位，或參與政府回購。對此，王金南坦言，目前《指導意見》對此并沒有提出針對性措施，如何有效解決惜售問題，也是我國排污權交易下一步需要深入探索和解決的重點問題。
　　
　　他山之石
　　
　　美國是實施排污權交易政策早也成功的國家。早在20世紀70年代，美國國家環保局（EPA）就開始將排污權交易政策用于大氣污染源及河流污染源管理，并逐步建立起以氣泡、補償、銀行和容量節余為核心內容的一整套排污權交易體系，在實踐中取得了經濟和環境效益。
　　
　　1990年，美國政府頒布《清潔空氣法》修正案，其中規定了可交易排放量系統，并在此基礎上推出二氧化硫排污權交易政策。這是迄今為止世界各國嘗試過的、廣泛的排污權交易實踐，是一項真正以市場為導向的環境經濟政策，實施范圍涵蓋了全美國。
　　
　　據悉，該計劃明確規定了通過在燃燒礦物燒煤的發電廠之間實施二氧化硫排污的總量控制和交易政策。政策實施的階段，從1995年到1999年12月，要求國家高污染電廠中的263個重點二氧化硫排放量比1980年減少35萬噸；第二階段，從2000年1月到2010年，限制對象擴大到2000多家，包括規模2.5×104千瓦的所有電廠，目標是使它們的二氧化硫年排放總量比1980年減少100萬噸。
　　
　　美國之后，澳大利亞、加拿大、德國等國家也相繼進行了排污權交易政策的實踐。澳大利亞的新南威爾士、維克多及南澳州加入了由墨累達令流域委員會執行的該流域鹽化和排水戰略。對進入河流系統的鹽水進行管理或改善整個流域的管理工程進行投資時，可產生“鹽信用”。這些信用可以在各州間進行轉讓，但是基本上用在那些需要排出進入河流系統的水，因而需要抵消其“借貸”的州。在工業和個人之間，信用不可以轉讓，但該制度有可能會朝這個方向修訂。
　　
　　在德國，允許對“德國空氣質量控制技術指南（TA-Luft）”中規定的空氣污染物質進行抵消。新廠可以布局超過“TA-Luft”規定的環境標準的區域內，但條件是本區中現有的降低大氣環境質量的排污單位必須采取措施，包括新廠排放，并且不能超過環境標準的1%。對那些應遵守新排污標準的現有廠家，可以用同樣的方式予以免除有關的要求。這類似于美國排污交易計劃中的“容量節余”條件。
　　
　　20世紀90年代，我國引入排污權交易制度。從2007年開始，便著力推進排污權有償使用和交易試點，2007年11月10日，國內個排污權交易中心在浙江嘉興掛牌成立。目前，已有十余個省份作為試點單位，一些省份也自行選擇部分市開展試點。我國排污權交易逐步走向制度化、規范化、化。