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過度開采地下水是一個全球性問題，我國長期以來同樣面臨保障水資源供應與實現地下水可持續管理難以協同的困境。宿遷地區有數千年釀酒史，于建國初期成立國營洋河酒廠并開發利用地下水用于白酒生產。此后宿遷市釀酒產業不斷發展壯大，已成為宿遷市重點產業之一，并且宿遷市提出了建設“中國酒都”的目標與規劃。上世紀九十年代后期以來經濟不斷發展，社會對洋河白酒需求量迅速增加，推動洋河酒廠不斷擴大生產規模，也帶動宿遷市小型酒廠興起，當地地下水長期處于超采狀態。隨著各級水利主管部門對地下水開采的管控不斷加強，眾多酒企地下水取用受到更嚴格的限制，而地下水又直接關系當地經濟發展，建設新的管理機制勢在必行。
我國水權交易雖已開展多年，在推動水資源的強化管理、激勵水資源有效利用和合理配置方面也已取得一定成效，但并未直接促進解決地下水總量控制與有效分配的問題。2019年4月，國家發改委與水利部印發《國家節水行動方案》，明確推進水權水市場改革與地下水超采區綜合治理。2020年，在江蘇省推動水權改革的背景下，宿遷市開始探索利用水權交易這一市場化機制促進解決地下水資源瓶頸問題，并成功實現全國首單地下水取水權交易。本文將對宿遷這一交易的情況進行分析，并提出發展地下水取水權交易的政策建議。
一、 宿遷市首單地下水取水權交易情況介紹
（一） 相關部門出臺地下水取水權交易試點方案
為緩解眾多白酒企業對于優質地下水的供需矛盾，推動白酒產業高質量發展，江蘇省水利廳提出通過水權改革滿足洋河酒企地下水取水需求，江蘇省深改委將洋河新區地下水水權改革列入2020年度要點，宿遷成為全省首批水權改革試點。在江蘇省水利廳指導下，宿遷市水利局與中國水權交易所共同起草編制《宿遷市關于加快地下水水權交易改革試點工作實施方案》(以下簡稱《實施方案》)。2020年12月1日，《實施方案》正式出臺，包括指導思想、基本原則、主要目標、重點任務、實施階段和保障措施六個方面，對地下水水權交易改革進行系統設計，明確了實現地下水水權交易須具備的交易模式、交易主體篩選、操作流程、交易水量與價格設置、試點總結評估等各項規定。
交易模式方面，《實施方案》規定將通過中國水權交易所開展兩階段的協議轉讓交易。第一階段為收儲階段，由洋河新區國有水權公司負責購買酒企節約的地下水取水權指標并集中收儲；第二階段為轉讓階段，由有地下水需求且通過審核的酒企從國有水權公司處購買相關指標。
交易主體篩選方面，《實施方案》對收儲階段的賣方與轉讓階段的買方分別作了規定。首先篩選同時具有地下水取水權和出讓條件的酒企，并確定了洋河股份是宿遷市洋河新區目前僅有的符合條件的企業，作為收儲階段唯一的出讓方；其次對酒企取用水現狀進行調研，篩選符合地下水許可條件的酒企作為受讓方。
在操作流程方面，確定了改革啟動階段、方案審定階段和交易實施階段三個階段，并制定相關實施方案與操作細則，對交易申請、審核、協議簽訂、鑒證以及信息公示等流程進行規范。
交易水量與價格設置方面，一方面對交易水量進行論證，由洋河股份論證節水量和可交易水量，由受讓酒企論證取水量，并由市水利局負責相關復核工作；另一方面明確了交易價格的確定方式，在收儲階段由洋河股份根據節水成本提出初步交易價格，并通過洋河股份與國有水權公司協商確定最終價格，在轉讓階段由國有水權公司直接定價，以不高于收儲的價格與酒企交易。
試點總結評估方面主要包括交易所涉及的推進手段、運行機制、管理體制、配套政策、改革成效等方面，由市水利局負責驗收改革工作，由市洋河新區負責組織經驗總結。
（二） 各參與方完成地下水取水權交易
2020年12月9日，洋河新區國有水權公司“宿遷德源水務有限公司”與洋河股份以2.66元/立方米的價格完成20萬立方米的地下水水權交易，標志著《實施方案》中所規定的第一階段收儲交易完成。當日，江蘇漢匠坊釀酒有限公司與江蘇乾隆江南酒業股份有限公司分別通過中國水權交易所購買3萬立方米、2萬立方米的地下水取水權指標，標志著第二階段轉讓交易正式開展。12月24日，共41家酒企從德源水務處購買總計7.76萬立方米地下水指標，第二階段累計43家酒企購買總計12.76萬立方米指標。當前中國水權交易所已無相關掛牌信息，標志著第二階段轉讓交易基本完成。
如下圖所示，對轉讓階段所有交易按規模進行分類整理后可以發現，轉讓階段交易規模普遍較小，平均每單交易約0.30萬立方米，除12月9日兩家酒企購買超過1萬立方米指標外，其余酒企平均每單僅購買約0.19萬立方米。從成交規模占比來看，近20%的酒企選擇購買500立方米以下的指標，近60%的酒企購買指標不足1000立方米，約三分之一的酒企購買指標數量在1000至5000立方米之間，僅約十分之一的企業購買了5000立方米以上的指標。從交易量來看，占共計43單交易數量超過90%的39單小型交易共交易6.06萬立方米，占總交易量的47.5%，其余4單較大型交易的規模共計6.7萬立方米，占52.5%，二者占比大致相同。交易價格方面，轉讓階段所有交易價格均為2.66元/立方米，與收儲價格相同。
圖 1 第二階段各交易規模占比（萬立方米）
相關資料顯示，除轉讓給需求酒企以保障相關酒企用水以外，宿遷政府也考慮生態用水需求，2019年已將5萬噸政府購買并收儲的水量用于開展地下水回補工作，為全國首例。此次也將部分收儲的水權用于地下水回補，促進抬升地下水水位，提高水資源的價值。
二、 對本次地下水取水權交易的分析
（一） 本次試點交易規模較小
本次試點交易中，總計20萬立方米地下水取水權指標經收儲、轉讓等方式成功交易并應用于工業與生態等方面，該交易規模較小。一方面，中國水權交易所2020年區域水權、取水權交易近3億立方米，本次試點交易僅占其約0.068%。另一方面，如下圖所示，宿遷市年均供水量約27.21億立方米，其中約0.63億立方米由地下水供應，約1.80億立方米用于工業。從2011年開始，雖然地下水供水量與工業用水量均呈現不斷下降的趨勢，但年地下水供水量仍在數千萬立方米的量級，而年工業用水量均在1.5億立方米以上，因此相對于宿遷市的供水量、用水量而言，本次試點交易規模幾乎可以忽略不計，尚未產生明顯的實際影響。地下水取水權交易的成果還有待開發與推廣。
圖 2 2011-2019年宿遷市地下水供水量與工業用水量變化
（二） 首單地下水權成功交易的本質來自于企業節水
本次地下水取水權交易之所以能夠順利完成，落實《實施方案》的各項要求，推動水權改革試點建設，并為未來在全省、乃至全國范圍內推廣相關成功經驗奠定基礎，本質上歸功于洋河集團多年來對節水技術研發與節水措施應用的重視。
洋河集團自2002年開始探索在白酒生產中采用循序供水、循環用水和清污分流等各類節水措施，并著力打造節水型企業，在2004年已實現水資源重復利用率達86%。多年以來洋河股份不斷推動節水建設，并取得了一定成效，2017年江蘇洋河酒廠股份有限公司泗陽分公司成功當選宿遷市“2017年度市級節水型載體”，洋河股份也成功當選2019年“江蘇省節水型企業”。至水權交易改革時，洋河股份已成為宿遷市洋河新區境內僅有的有合法取水證的同時具備地下水權出讓條件的企業。
洋河股份一家企業的節水潛力有限。本次20萬立方米交易規模的基礎來自于洋河股份對自身節水能力與成本等各項指標的綜合評估計算，未來擴大規模需要更多行業與企業加入。
（三） 眾多小型民營酒企收獲實惠的同時實現整體高效節水
從轉讓階段購買地下水權指標的酒企來看，規模較小的民營酒企占絕大多數。相比于洋河股份等具備規模效應的大型酒企，數量眾多的小型民營酒企缺乏研發與應用節水技術的資金，每單位產出的節水成本更高，因而節水潛力較為有限，推動節水相對困難。地下水取水權交易為對地下水存在剛需的眾多酒企創造了一個市場交易平臺，其中洋河股份等節水成本相對較低的企業可以通過出售指標獲益，而眾多節水成本較高的小型民企則無需付出高昂的費用進行相關技術研發與生產流程改造等，而僅付出少量的指標購買成本，從而獲得實惠。從社會整體耗水量來看，實現了20萬立方米的節水，且相比于對每家酒企均要求實現一定節水目標的行政命令手段效率更高。
此外，參與交易的小型酒企還從本次較低的交易價格獲益。從宿遷市自來水價格來看，工商服務業用水3.43元/噸，特種用水5.79元/噸，均遠遠高于本次交易價格2.66元/立方米。購買指標的小型酒企可以以低廉的價格使用優質地下水資源，從而緩解了地下水取水難的問題。
總體而言，洋河股份研發與應用的節水技術可以減少白酒生產的成本、更好應對不斷收緊的限制供水政策，同時具有社會效益，為其帶來競爭優勢，而眾多小型酒企也因此具備更大的差異化發展空間，與《宿遷市酒產業發展三年行動計劃》中“全力推動釀造(酒)產業大中小企業融通發展，繼續做大行業龍頭企業，并推動中小企業‘專精特新’發展”的目標與要求高度一致。
（四） 開展地下水回補，生態效益與經濟效益并重
從交易結果來看，德源水務收儲的20萬噸地下水權指標中有超過三分之一的7.76萬噸未交易，當前也無相關掛牌信息，該部分水權去向尚不明朗。結合宿遷市對生態用水需求的考慮和對收儲的水權用于地下水回補的舉措，該部分水權可能用于實現生態價值，在對20萬噸水權的分配方面做到經濟效益與生態效益的結合。
圖 3 2011-2019年宿遷市相對地下水位與年地下水供水量變化
注：相對地下水位根據宿遷市歷年水資源公報中的地下水位變動情況整理，將2011年初的水位設為基準(即0米)計算相對位置變化
由上圖可知，2019年宿遷市地下水位相對于2011年已上漲超過4米。2011-2012年宿遷市地下水位經歷了大幅下降，隨后公布的《江蘇省地下水超采區劃分方案(2013年本)》顯示宿遷存在132.8平方公里的地下水超采區，年超采量為133萬立方米。自2013年開始，宿遷市地下水位呈不斷回升的趨勢，除2019年因降水偏少和地表水資源不足等原因導致地下水供應增加和水位下降外，地下水恢復狀況均較為良好。通過進一步管控地下水開采活動并開展地下水回補，將可以保持地下水恢復趨勢，更好實現生態價值。
三、政策建議
基于對本次全國首單地下水取水權交易的分析，為推動水權交易的更好發展，本文提出以下政策建議：
（一） 制度化推進工業企業節水
地下水權交易來源于有地下水開采權的企業應用各類節水措施減少自身用水量，從而提供空缺指標進行交易。從宿遷本次試點交易來看，洋河股份出售的地下水取水權指標更多來自自身企業戰略驅動與多年以來的節水發展路徑，應通過制度建設系統性地推進相關工作開展。
首先，建議出臺相關法律法規。2020年7月，《地下水管理條例》已列入國務院2020年立法工作計劃，當前應進一步加快立法進程，盡早使地下水相關節水活動有法可依。其次，建議建立健全配套政策，并完善激勵措施，使節水技術研發與應用更具成本效益，從而使更多企業愿意研發節水技術，并將節水措施應用于生產各環節，更好激發節水的內生動力。一方面，各級財政可針對地下水節水技術研發與項目建設成立專項資金，另一方面應確定更科學的水權定價機制，加大對違規取水用水的企業的處罰力度，更好通過市場化機制提高節水效率。
（二） 優化地下水取水權指標總量設置與分配機制
由于地下水開采受到越來越多限制，地下水取水權交易相比其它水權交易類型更需要進行總量控制與資源配置優化，科學的總量設置與分配機制是建立有效地下水取水權交易市場的前提。指標總量過多或過少都將削弱企業交易的積極性。過多的指標不足以有效推動企業進行節水技改與相關項目建設，無法通過價格機制促進實現限制開采地下水的目標；過少的指標將對企業正常生產經營造成額外的壓力，也無法維持市場足夠的流動性。
在總量設置方面，建議對地下水供水規模進行更科學、更精確的測算，避免過度開采的同時也要避免過度收緊，為企業提供適當的指標節省與交易空間。在分配機制方面，建議先以歷史地下水用水量為基礎進行初始分配，待數據收集完畢后針對各行業用水效率建立行業基準，再通過行業基準法對各行業進行更科學的指標分配，促使用水效率低的企業進行節水技改。
（三） 積累成功經驗，在全國范圍內推廣
宿遷市當前已邁出地下水取水權交易的重要一步，為未來相關經驗進一步拓展打下了良好基礎。從全國范圍來看，宿遷市并不是地下水問題最嚴峻的地區，其他許多地區都面臨地下水超采的困局，亟需建立更有效的分配機制以促進地下水資源更精準地利用。
華北平原是我國人均水資源量最少的地區，其中京津冀地區以全國1%的水資源量支撐8%的人口和11%的經濟總量。上世紀70年代以來，華北平原大規模開采利用地下水以滿足地區內的農業生產、經濟建設等活動的需求，地下水占水資源整體供應約70%，因地下水超采導致的地面沉降、基礎設施損毀等一系列問題不利于華北平原地區的可持續發展。隨著對地下水超采治理的日益重視，華北平原地下水治理已取得成效，京津冀主要城區地下水位出現回升，廣大農灌區地下水位下降速率減緩，但華北平原、黃淮平原等地下水儲存量仍呈虧損狀態，需要建立更優化的地下水管理模式。
通過在華北平原等對地下水治理有需求的地區推廣地下水取水權交易這一市場化價格調控機制，可以在保障地下水整體供給量下降的條件下鼓勵節水技術成熟、節水成本較低的單位節水并收獲經濟利益，其余單位更實惠地購水，從而刺激各類單位積極參與，提高整體節水效率，幫助建立可持續的地下水超采治理模式。
原標題：IIGF觀點 | 宿遷市首單地下水取水權交易的分析和政策建議
