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關于加快推進天然氣儲備能力建設的實施意見
發改價格〔2020〕567號
各省、自治區、直轄市人民政府：
近年來，我國天然氣行業迅速發展，天然氣消費持續快速增長，在國家能源體系中重要性不斷提高。與此同時，儲氣基礎設施建設滯后、儲備能力不足等問題凸顯，成為制約天然氣安全穩定供應和行業健康發展的突出短板。為貫徹落實《國務院關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》(國發﹝2018﹞31號)、《國務院關于建立健全能源安全儲備制度的指導意見》(國發﹝2019﹞7號)，加快儲氣基礎設施建設，進一步提升儲備能力，經國務院同意，現提出以下實施意見。
一、優化規劃建設布局，建立完善標準體系
(一)加強統籌規劃布局。根據石油天然氣有關規劃和國務院明確的各環節各類主體儲氣能力建設要求，制定發布全國年度儲氣設施建設重大工程項目清單；各省(區、市)編制發布省級儲氣設施建設專項規劃，提出本地區儲氣設施建設項目清單。城鎮燃氣企業儲氣任務納入省級專項規劃，集中建設供應城市的儲氣設施。引導峰谷差大、需求增長快的地區適當提高建設目標，并預留足夠發展空間，分期分批有序建設。調整并停止儲氣任務層層分解的操作辦法，避免儲氣設施建設小型化、分散化，從源頭上消除安全隱患。(發展改革委、能源局、省級人民政府負責，持續推進)
(二)明確重點建設任務。支持峰谷差超過4:1、6:1、8:1、10:1的地區，梯次提高建設目標。突出規模效應，優先建設地下儲氣庫、北方沿海液化天然氣(LNG)接收站和重點地區規模化LNG儲罐。鼓勵現有LNG接收站擴大儲罐規模，鼓勵城市群合建共用儲氣設施，形成區域性儲氣調峰中心。發揮LNG儲罐宜儲宜運、調運靈活的特點，推進LNG罐箱多式聯運試點示范，多措并舉提高儲氣能力。(發展改革委、能源局、省級人民政府負責，持續推進)
(三)建立完善行業標準體系。加快建立并完善統一、規范的儲氣設施設計、建設、驗收、運行、退役等行業標準，盡快形成儲氣設施標準體系。(能源局負責，持續推進)完善已開發油氣田、鹽礦和地下含水層等地質信息公開機制，便于投資主體選址建設儲氣設施項目。(能源局、自然資源部按職責分工負責，2020年完成)對于擬作為地下儲氣庫的油氣田、鹽礦依法加快注銷礦業權，積極探索地下空間租賃新模式。(地方人民政府、自然資源部負責，持續推進)
二、建立健全運營模式，完善投資回報渠道
(四)推行儲氣設施獨立運營模式。地下儲氣設施原則上應實行獨立核算、專業化管理、市場化運作。鼓勵在運營的儲氣設施經營企業率先推行獨立運營，實現儲氣價值顯性化，形成典型示范效應。推動儲氣設施經營企業完善內部管理機制，進行模式創新和產品創新，提高經營效率和盈利能力。(相關企業負責，發展改革委、能源局加強指導，持續推進)
(五)健全投資回報價格機制。對于獨立運營的儲氣設施，儲氣服務價格、天然氣購進和銷售價格均由市場形成。鼓勵儲氣設施經營企業通過出租庫容、利用季節性價差等市場化方式回收投資并獲得收益，加快構建儲氣調峰輔助服務市場機制。城鎮燃氣企業自建自用的配套儲氣設施，投資和運行成本可納入城鎮燃氣配氣成本統籌考慮，并給予合理收益。(相關企業、地方人民政府負責，發展改革委加強指導，持續推進)
(六)完善終端銷售價格疏導渠道。城鎮燃氣企業因采購儲氣設施天然氣、租賃庫容增加的成本，可通過天然氣終端銷售價格合理疏導。城市群合建共用的配套儲氣設施，各城鎮燃氣企業可按比例租賃庫容，租賃成本通過終端銷售價格合理疏導。探索建立淡旺季價格掛鉤的中長期合同機制，形成合理的季節性價差，營造儲氣設施有合理回報的市場環境。(地方人民政府負責，發展改革委加強指導，持續推進)
三、深化體制機制改革，優化市場運行環境
(七)加快基礎設施互聯互通和公平開放。推進天然氣管網、LNG接收站等基礎設施互聯互通。對于儲氣設施連接干線管網和地方管網，管道運輸企業應優先接入并保障運輸。管道運輸企業的配套儲氣庫，原則上應公平開放，為所有符合條件的用戶提供服務。(發展改革委、能源局負責，持續推進)
(八)推進儲氣產品交易體系建設。指導上海、重慶石油天然氣交易中心加快研究開發儲氣庫容等交易產品，并與管容預定和交易機制互相銜接，確保與儲氣設施相連的管網公平開放，實行儲氣服務公開交易，體現儲氣服務真實市場價值。積極發展二級交易市場，提高儲氣設施使用效率。(發展改革委負責，2020年上半年完成)積極引導儲氣設施銷售氣量進入交易中心公開交易。引導非民生天然氣進入交易中心公開交易，通過市場發現真實市場價格，形成合理季節性價差。(相關企業負責，發展改革委加強指導)
四、加大政策支持力度，促進儲氣能力快速提升
(九)土地等審批政策。優化儲氣設施建設用地審批和規劃許可、環評安評等相關審批流程，提高審批效率。各地要保障儲氣設施建設用地需求，對分期分批建設的儲氣設施，做好新增建設用地統籌安排。儲氣設施建設的項目用地符合《劃撥用地目錄》的，可以通過劃撥方式辦理用地手續，不符合《劃撥用地目錄》的實行有償使用。(地方人民政府負責，自然資源部、生態環境部加強指導，持續推進)
(十)財稅金融政策。在準確計量認定的基礎上，研究對達到儲氣目標的企業給予地下儲氣庫墊底氣支持政策。(財政部負責研究支持政策，能源局負責準確計量工作)儲氣設施經營企業按現行政策規定適用增值稅期末留抵稅額退稅政策。支持地方政府專項債券資金用于符合條件的儲氣設施建設。鼓勵金融機構提供多種金融服務，支持儲氣設施建設。支持儲氣企業發行債券融資，支持儲氣項目發行項目收益債券。(發展改革委、財政部等部門按職責分工負責，持續推進)
(十一)投資政策。2020年底前，對重點地區保障行政區域內平均3天用氣需求量的應急儲氣設施建設，給予中央預算內投資補助，補助金額不超過項目總投資(不含征地拆遷等補償支持)的30%。鼓勵有條件的地區出臺投資支持政策，對儲氣設施建設給予資金補助或獎勵。(發展改革委、地方人民政府負責，持續推進)
五、落實主體責任，推動目標任務完成
(十二)切實落實主體責任。加強儲氣能力建設跟蹤檢查，定期通報工作進展。對工作推進不力的地方政府、企業及相關責任人，必要時可約談問責。對未能按照規定履行調峰責任的企業，根據情形依法予以處罰，對出現較大范圍停供民生用氣等嚴重情節的企業，依法依規實施懲戒。充分考慮儲氣設施運營特點，探索實施降低儲氣設施運營成本的政策措施。(發展改革委、住房城鄉建設部、能源局按職責分工負責)各地區在授予或變更燃氣特許經營權時，應將履行儲氣責任和義務列入特許經營協議，對儲氣能力不達標且項目規劃不落地的燃氣企業，依法收回或不得授予特許經營權。(地方人民政府負責)對開工情況較好、進度較快但暫未能實現建設目標的企業和地區，要采取簽訂可中斷合同等臨時過渡措施彌補調峰能力。(相關企業負責，發展改革委、住房城鄉建設部、能源局督促落實)
(十三)建立健全考核制度。制定儲氣能力建設任務目標考核制度。(發展改革委、能源局負責，2020年上半年完成)上游供氣企業儲氣能力建設任務，由國務院有關部門進行考核；城鎮燃氣企業和地方應急儲氣能力建設任務，由國務院有關部門會同省級人民政府進行考核。各省(區、市)人民政府要加強統籌協調，建立完善推進儲氣能力建設工作機制，確保建設任務順利推進。多方合資建設的儲氣設施，原則上按股比確認儲氣能力，儲氣能力確認方案應在既有或補充合同、協議中予以明確。實行集團化運營的城鎮燃氣企業，在實現互聯互通的前提下，可以集團公司為整體進行考核，對集團內異地建設、租賃的儲氣能力予以確認，但不得重復計算。(發展改革委、住房城鄉建設部、能源局、省級人民政府按職責分工負責)
國家發展改革委
財 政 部
自然資源部
住房城鄉建設部
國家能源局
2020年4月10日
國家發展改革委有關負責人就加快推進天然氣儲備能力建設答記者問
為貫徹落實《國務院關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》(國發﹝2018﹞31號)、《國務院關于建立健全能源安全儲備制度的指導意見》(國發﹝2019﹞7號)，經國務院同意，近日國家發展改革委、財政部、自然資源部、住房城鄉建設部、能源局等5部門聯合印發《關于加快推進天然氣儲備能力建設的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，進一步加快推進儲氣基礎設施建設，提升天然氣儲備能力。就此，記者采訪了發展改革委有關負責人。
問：國家出臺《實施意見》的背景是什么？
答：儲氣設施是促進天然氣供需動態平衡、增強供應保障能力的重要基礎設施。近年來，我國天然氣行業快速發展，天然氣消費持續快速增長，在國家能源體系中重要性不斷提高。但與此同時，我國儲氣基礎設施建設滯后，儲氣能力較大幅度低于平均水平，成為天然氣安全穩定供應和行業健康發展的短板。按照明確的目標任務，到2020年底前供氣企業、燃氣企業和地方政府要分別形成年銷售或消費氣量10%、5%和3天的儲氣能力建設目標。但從實際情況看，目前儲氣能力建設進展整體偏慢，特別是燃氣企業和地方政府儲氣能力建設進度明顯滯后。為此，國家在反復研究的基礎上，決定出臺《實施意見》，聚焦解決儲氣能力建設和運營中的瓶頸問題，有針對性地提出措施意見，促進儲氣設施加快建設。
問：《實施意見》著重解決哪些問題？重點提出了哪些針對性政策措施？
答：《實施意見》堅持問題導向，聚焦解決儲氣能力建設和運營中統籌規劃不足、行業標準不夠完善、儲氣價值沒有充分體現等瓶頸問題，從規劃布局、運營模式、體制機制、政策支持等方面有針對性地提出了政策措施。
一是優化規劃建設布局，建立完善標準體系。國家發布年度儲氣設施建設重大工程項目清單，各地發布省級儲氣設施建設專項規劃，避免儲氣設施分散建設、“遍地開花”，也有利于保障后續運營安全。引導峰谷差大、需求增長快的地區適當提高建設目標，進一步提高峰谷差大的地區的天然氣保障能力。加快建立并完善統一規范的設計、建設、驗收、運行、退役等行業標準，盡快形成儲氣設施標準體系，同時完善信息公開機制，便于投資主體了解投資建設儲氣設施需要的相關信息，進行投資決策。
二是建立健全運營模式，完善投資回報渠道。上地下儲氣庫通常實行市場化獨立運營，主要通過出租庫容、買賣庫內天然氣獲得收益，這樣可以使儲氣價值顯性化，吸引更多的市場主體投資建設儲氣設施。《實施意見》提出明確推行儲氣設施獨立運營模式，原則上地下儲氣設施應獨立核算，專業化管理、市場化運作。獨立運營的儲氣設施，儲氣服務價格、天然氣購進和銷售價格均由市場形成，企業可充分利用市場形勢變化，通過出租庫容、利用季節性價差等市場化方式回收投資并獲得收益。城鎮燃氣企業自建自用的配套儲氣設施，投資和運行成本可納入配氣成本統籌考慮，并給予合理收益；采購儲氣設施天然氣、租賃庫容增加的成本，可通過銷售價格合理疏導。
三是深化體制機制改革，優化市場運行環境。加快推進基礎設施互聯互通和公平開放，儲氣設施連接主干管網，管道運輸企業優先接入、優先保障運輸。這樣，可解決儲氣設施天然氣“進不來、出不去”的問題，避免建成后使用效率低，充分實現其應有價值。同時，國家將推進儲氣產品交易體系建設，指導有關交易中心加快研究開發儲氣庫容等交易產品，并實行儲氣服務公開交易，發現真實市場價格。
四是加大政策支持力度，促進儲氣能力快速提升。《實施意見》從土地、財稅、金融、投資等方面提出多項支持政策，提高企業投資積極性，激勵企業加速補足儲氣基礎設施建設短板。要求各地保障儲氣設施建設用地需求，做好新增建設用地統籌安排；支持地方政府專項債券資金用于符合條件的儲氣設施建設，鼓勵金融機構提供多種服務，支持儲氣企業發行債券融資等；對重點地區保障行政區域內3天用氣需求量的應急儲氣設施建設，給予中央預算內投資補助，并鼓勵有條件的地區出臺投資支持政策。
問：加快建設儲氣設施會不會增加用戶負擔？會不會影響基本民生？
答：由于我國國內儲氣設施缺乏，天然氣價格容易大幅波動。雖然建設儲氣設施需要增加投資和運營成本，并會通過成本疏導機制向用戶傳導，但儲氣設施建成后，可以有效保障供氣安全、平抑價格波動，天然氣用戶可以大大減輕因供氣安全得不到保障而帶來的損失，大幅節省因缺乏儲氣設施帶來價格波動而增加的成本。比如，2017年冬季國內LNG價格一度高達每噸10000元以上，很多企業不得不采購高價氣源保障供應，用氣負擔沉重。儲氣設施建成后，可實現淡季低價儲存、旺季入市銷售，在保障國內供氣安全的同時，促進削峰填谷，平抑企業旺季氣源采購價格。初步測算，因建設儲氣設施增加的用氣成本，遠低于因缺乏儲氣設施帶來價格大幅波動增加的用氣成本，也只有實現多贏，儲氣服務市場才有存在和發展空間。而且儲氣設施選址建設需要經過嚴格審批，城鎮燃氣企業成本疏導需要經過地方政府嚴格成本監審，對用戶的影響會控制在合理范圍內。
同時，我委也將加強工作指導，指導各地探索建立多方共擔機制，繼續保持采暖季居民用氣銷售價格總體穩定，并做好低收入群體保障工作，確保基本民生不會受到明顯影響。
