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近年來，垃圾焚燒發電補貼政策改革的消息不斷發出，行業密切關注。2019年兩會期間，全國人大代表就此提出建議，后財政部給予回復，再次引發行業熱議。行業普遍認為垃圾焚燒發電補貼改革已蓄勢待發。2020年1月20日，財政部連發兩文對可再生能源發電產業的未來發展以及可再生能源電價附加補助資金管理做出調整。兩文分別于2月3日及5日發布，E20研究院迅速對此次兩文進行聯合解讀。
前言
E20研究院曾對2019年財政部對全國人大代表建議的回復做出深度解讀，文中對可再生能源以及垃圾焚燒補貼的背景進行了一定梳理，此篇不再贅述。
此次發布的兩個文件分別為《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財建（2020）4號）（下稱《意見》），以及《關于印發<可再生能源電價附加補助資金管理辦法>的辦法》（財建（2020）5號）（下稱《辦法》）。兩個文件均由財政部、國家發展改革委及國家能源局共同簽署，發文時間均為2020年1月20日，從內容來看兩文也有非常緊密的關聯。E20研究院認為，同期頒布的兩個文件的核心應是4號文件《意見》。《意見》的本質內容屬于規劃性質，對我國可再生能源的發展給予了肯定，同時對我國可再生能源發電產業的發展規劃進行調整。而《辦法》可看作是此次《意見》的配套文件，是在《意見》規劃調整下《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》（財建（2012）102號）文的修訂版，主要通過調整可再生能源電價附加補助資金的使用方式以支持《意見》中規劃的穩步落地。同時部分內容也是《意見》的具體實施辦法。
除了可再生能源發電產業進入轉型升級的要求外，此次兩文的發布同時也致力于解決可再生能源補貼缺口不斷擴大及拖欠問題。E20研究院對兩個文件的主要內容，尤其是可能對垃圾焚燒發電補貼產生影響的內容進行解讀。
關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見（《意見》）
《意見》指出，“非水可再生能源發電已進入產業轉型升級和技術進步的關鍵期”，明確提出“風電、光伏等可再生能源已基本具備與煤電等傳統能源平價的條件”，因此此次文件中直接涉及的補貼退坡甚至取消措施主要針對風電及光伏等可再生能源。E20研究院認為，從近10年來風電及光伏產業發展及各種文件的發展歷程來看，此次提出的部分內容對垃圾焚燒有一定借鑒作用。值得注意的是，垃圾焚燒發電除了是可再生能源的一種形式外，其本質是生活垃圾處理的主要手段，公用屬性較強，因此垃圾焚燒發電的補貼調整雖然會原則上符合此次《意見》中的內容，但形式上將與風電及光伏會有所區別。
《意見》明確了改革后的補貼原則為“以收定支”，意在從根本上降低補貼缺口擴大的可能性。總體機制為，財政部每年將根據補助資金（來自于可再生能源發展基金）的增收水平確定當年度新增補貼總額。而后國家發展改革委及國家能源局在新增補貼總額范圍內，確定當年度可納入中央財政補貼范圍的可再生能源發電項目。此次“以收定支”中的“收”并非以補助資金的總額為參考，而是以增收水平為參考，E20研究院認為，新增項目補貼資金僅由增收進行支付，此舉將有效保障存量（已在1-7批目錄中）項目的補助資金不受影響。
《意見》中明確提出“新增海上風電和光熱項目不再納入中央財政補貼范圍”，E20研究院認為，《關于完善風電上網電價政策的辦法》中已取消2021年以后并網的陸上風電項目補貼，《關于2018年光伏發電有關事項的辦法》中加快了光伏發電電價的退坡，此次再取消新增海上風電及光熱項目補貼，將使得新增補助資金向含生物質在內的其他可再生能源項目偏移，有望保障更多生物質發電及垃圾焚燒發電項目的補助資金。
《意見》提出“經審核納入補貼目錄的可再生能源發電項目，按合理利用小時數核定中央財政補貼額度”，E20研究院認為，此舉意在為單一可再生能源發電項目制定補貼上限，合理分配補助資金。單個項目補貼資金額度根據國家發展改革委核定電價時采用的年利用小時數和補貼年限確定。達到補貼資金額度的項目不再享受國家補貼，但仍可按照燃煤發電上網基準價與電網企業進行結算。這一點在2006年的《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》中就有提到，“發電項目自投產之日起，15年內享受補貼電價；運行滿15年后，取消補貼電價”。預計后續分類型的管理辦法中將作出詳細規定。
《意見》中的“充分保障政策延續性和存量項目合理收益”一條中提到“價格主管部門將根據行業發展需要和成本變化情況，及時完善垃圾焚燒發電價格形成機制”。E20研究院認為，單獨提出完善垃圾焚燒發電價格形成機制在一定程度上證明了垃圾焚燒與風電、光伏等可再生能源發電項目存在本質區別，需單獨看待。另外雖需調整價格形成機制，但要“充分保障政策延續性和存量項目合理收益”也給垃圾焚燒企業吃下了定心丸。
垃圾焚燒項目收入主要分為兩部分，即政府支付特許經營協議規定的垃圾處置費，以及發電上網銷售電價。上網電價中的國家補助目前的形成機制為（0.65元-燃煤標桿價-地方補貼0.1元）。而垃圾處置費是垃圾焚燒項目作為為城市提供生活垃圾處理服務的服務費，一般垃圾焚燒項目的招投標以此價格為主要內容，目前均價在65-70元/噸。
《意見》提出要通過競爭性方式配置新增項目，“通過市場競爭的方式優先選擇補貼強度低、退坡幅度大、技術水平高的項目”。E20研究院認為，這一點在風電及光伏發電項目中已有實踐，而垃圾焚燒由于具有較強的公共服務屬性，補貼市場化可行性尚有待商榷。
《意見》對補貼的兌付流程也提出了優化要求，具體內容在同步公開的《辦法》中有詳細內容。
《意見》后提到“鼓勵金融機構按照市場化原則對列入補貼發電項目清單的企業予以支持”以“切實解決企業合規新能源項目融資問題”，同時鼓勵創新融資方式，如資產證券化（ABS）等。E20研究院認為，從垃圾焚燒項目來看，簽訂了特許經營協議，一般收入較為穩定，且一般通過與政府方合資設立SPV形式與母公司風險隔離，符合資產證券化的基本要求。若垃圾焚燒項目資產證券化得以推行，將大幅提升垃圾焚燒企業融資能力及現金流有效管理能力，有利于行業的進一步發展，尤其是改善市場下沉至縣鎮后，小體量項目穩定運營能力不穩定的情況。
可再生能源電價附加補助資金管理辦法（《辦法》）
首先，《辦法》是在《意見》的框架下對于補助資金的管理制訂的“細則”，因此沿襲了諸多《意見》中的主體原則內容，如“以收定支”等。
《辦法》對《意見》中的“存量項目”及“新增項目”進行了準確定義，即以《辦法》印發為節點（2020年1月20日），印發前已審核納入清單的為“存量項目”，印發后審核的為“新增項目”。為垃圾焚燒行業內部對于判定項目類型確立了標準。
《辦法》中指出，“新增項目”將由國家發展改革委及國家能源局“根據可再生能源發展規劃、技術進步等情況，在不超過財政部確定的年度新增補貼總額內，合理確定”，而“存量項目”則“經電網企業審核后納入補助項目清單”。E20研究院認為，對新增項目和存量項目進行分類管理有助于提高效率，存量項目無需重新申報審核，符合《意見》中“充分保障政策延續性和存量項目合理收益”的要求。
《辦法》提出，“國家發展改革委、國家能源局應按照以收定支原則，制定可再生能源發電項目分類型的管理辦法，明確項目規模管理以及具體監管措施”。E20研究院認為，垃圾焚燒發電將出臺“分類型的管理辦法”，更符合垃圾焚燒發電行業特性，將區別于風電、光伏等可再生能源相關政策。
對于補助資金需求的確認，《辦法》提出，“電網企業收購補助項目清單內項目的可再生能源發電量，按照上網電價（含通過招標等競爭方式確定的上網電價）給予補助的，補助標準=（電網企業收購價格-燃煤發電上網基準價）/（1+適用增值稅率）”。E20研究院認為，此項規定對于垃圾焚燒發電項目影響不大（垃圾焚燒發電項目上網電價補貼請參見深度解讀丨補貼退坡，請放慢些腳步），此次文件中給予的計算公式僅為基礎公式，強調補貼扣稅后發放，而對于垃圾焚燒項目則需參考垃圾焚燒發電項目的補貼文件，如《國家發展改革委關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》（發改價格[2012]801號）。
與2012的《暫行辦法》相比，此次《辦法》中對補貼的兌付流程進行了優化，具體內容不贅述，請參見《辦法》全文。
結語
總體來看，此次兩文的發布中可以看到我國對可再生能源發電產業補助政策改革的決心和力度，這次的文件雖然主要針對風電及光伏等再生能源發電補助，但對下一步即將開展的垃圾焚燒發電項目補助政策改革有諸多指導及借鑒意義。我們認為垃圾焚燒發電補貼政策的改革已在途中，基本原則及內容將以此次兩文件（尤其是《意見》）為基礎，“充分保障政策延續性和存量項目合理收益”的同時“合理確定需補貼的垃圾焚燒發電項目新增規模”。
原標題：一日兩文，可再生能源發電補貼政策改革已上路
