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【中國環保在線 名家論談】環保PPP“保底量”是不是可以算作“固定回報”？日前，針對污水垃圾傳統BOT保底量可能被審計署認定為固定回報一事，E20研究院執行院長薛濤在對該話題的討論中發表了自己的一些感慨，在PPP圈引起熱議。本文亦收錄了王守清、劉世堅、李煒等專家對此的見解，詳情如下。
PPP的核心是風險責任分配合理，哪一方控制力大分配給那一方，而不是簡單的骨頭搭肉的推出去思路。保底量的內在邏輯，是保底量預測和管網建設責任，在當前的政府管理分割的局面下，社會資本尚無力承接，應該由政府承擔更有力度。按這樣的風險分配后，政府更有壓力完善管網(當然也相對更有能力)，更有利于避免污水廠負荷不能及時到位。
類似的問題還可能出在考核污水垃圾BOT的建設成本。
總而言之，風險責任合理分配，這是PPP的靈魂，是牛首的頂層結構，而績效考核是下一個層級，是牛尾的控制節點。只依賴和信任績效考核就能做好PPP，類似于說公建公營加審計就能獲得類似市場機制的效率。
實際上，企業也需要認真對待保底量問題，保底量不科學，政府后期違約可能性很大(無論過高還是過低)，賴在協議上必然是容易導致政府違約而雙輸。
總的背后的邏輯是：指導思想中應深刻理解在PPP中企業獲取利益沒有錯，PPP必須遵守商業邏輯，在結構設計中，將利益訴求導向大公約的長期效率提升。
對于保底量的問題，清華大學建設管理系教授、博導，清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為，具體情況具體分析，籠統討論，永遠不會有共識。
他表示，2014年，發改委組織立法研討十幾二十多輪，其中一次專門研討政府保底量和保底率的問題，爭論了一下午，已有共識：政府保底量是合規(當然關鍵是按傳統模式國企的效率去測算，然后投標競爭得結果，即物有所值的概念)，政府保底率是違規的(投資者會故意做大成本)。
學術界和有經驗的實務界都明白：1)如果銷售渠道(如水網/電網)是政府/國企控制的項目(如水廠/電廠)，政府必須擔保低需求量；2)如果銷售渠道(如高速公路)不是政府/國企控制的，政府要么擔保低車流量，要么擔保壟斷性。當然，政府擔保的量加上政府定價和調價，是按照傳統模式國企的歷史數據測算，保證投資者不虧本，不保證投資者賺錢，投資者還是承擔了風險(如效率比傳統模式的國企低)。王守清認為，PPP在上用了30多年，在國內也推廣了這么多年，這些都是常識。他建議，目前，迫切需要教育有關政府部門，特別是審計署和財政部有關司局官員。
清華大學PPP中心主任助理、行業發展部部長，原北京清控偉仕咨詢有限公司總經理劉世堅認為取消或取或付機制后存在四種可能：1、政府規劃不合理，社會資本和銀行利欲熏心，還是霸王硬上弓，然后大家慢慢磨。2、沒有社會資本參與，倒逼政府修改規劃。3、政府自己舉債修廠。4、沒有社會資本，政府也沒錢，也不改規劃，事情不做了。
畢馬威企業咨詢(中國)有限公司基礎設施投融資(IGH)合伙人，國家發改委、財政部PPP雙庫定向邀請專家李煒也提出了自己的見解，他表示，一，按照PPP風險分配的基本原則之一“由對風險有控制力的一方承擔相應的風險”，污水處理廠的規模、管網建設都是政府可以掌控的，也只有政府掌控的成本低，有必要設置保底量，由政府承擔低需求風險。此時效率配置優，政府不應把自己應承擔的責任交給別人、讓別人幫助實現。
第二，有觀點認為設定保底量意味著“穩賺不賠”、涉嫌“固定回報”，他并不認同。事實上，保底水量只是針對低供給量的安排，項目是否盈利和項目條件、外部環境及社會資本能力密切相關，社會資本還面臨成本波動、運營不達標等諸多風險，并不能穩賺不賠。
第三，在特定情形下是可以不設置保底量的，關鍵還是看誰控制風險。比如，目前自來水項目基本不設置保底水量，前提是政府授予社會資本特定區域的壟斷權(特許經營權)，決策均由項目公司負責，如決定新增規模、供水管網改擴建時序等。因此，在授予特許經營權(特定區域或范圍內的排他權或優先權)的前提下、由社會資本自行負責項目規模、配套建設決策的前提下，可以考慮不設保底量，由社會資本承擔相應的需求風險。
“一件事情，從壞的結果出發去設計倒逼是一條路，從力爭優出發去設計也是一條路，就看你是愿意走哪條了，摸石頭上癮也不是不行”，北控水務集團有限公司水環境投資中心總經理、財政部發改委雙庫專家徐東升評論道。
江蘇中天環境公司陶明清認為這本質上是兩個問題，一是污水收集問題。第一，污水收集涉及到大量單位管網的產權，包括企事業單位產權，國家只授權政府有權有責任收集管理，第二，污水排放管理權限在政府建設部門，是行政權，第三，城市污水水質監管屬環保部門，也是行政權。這些行政權力行為，法理上不可以市場化，怎么會讓市場去履行法定由政府履行的職責。20年前都已清晰且成為常識的，今天，又要推翻常識。二是污水處理廠運營，僅限圍墻內是一個工作效率問題，可以市場化。保底水量，僅僅是項目計量的基礎，不是項目成立與否的基礎。項目的基礎是政府保質保量把污水送到圍墻之內，否則，雙方沒有交易物。大家總不會對一個不確定的對象進行報價與交易吧。
對此，國家發改委PPP專家 沈陽市于洪區投融資管理中心副主任張宇表示，審計署屬于事后監督，而且是結果導向，你跟他解釋太多除非有相應的依據否則它只看終體現出的情況，因此被認定是固定回報的結果在意料之中。那對于此類項目，我們是否可以在前期做些反思呢?首先污水，垃圾處理不是必然做PPP模式，很多專項債券甚至一般債券也有用于上述項目的，因此它就是個軟約束，那進一步問，我們的專項債券甚至一般債券用到上述項目到底是用哪了呢?
個人覺得應該用到管網上，而不是那個“廠”，解決沒有收益投資的部分，之后再有多少錢，再判斷是自己干還是找社會資本。第二，由于完全掛鉤和取消低需求的規定，那如果政府你要胡亂規劃，好大喜功，那你就自己干，咱們社會資本也別“眼饞”，更別“撩閑”，因為你一旦“撩閑”，后面出現的一切后果你自己承擔。
與此同時，政府也應該結合你的發展規劃和財政承受能力判斷你要上多大規模，是不是有產能的閑置，當然這個環節應該在可研階段，而不是PPP階段。
因此在新文件的約束下，政府可以聘請專業人士在可研階段深入項目論證，必要時邀請行業上的社會資本參與，提出達到什么程度社會資本能夠獨立運營條件，一旦進入PPP程序，那社會資本也應該明確自己是否具備不靠政府的“兩把刷子”，因此，一旦啟用PPP模式，政府和社會資本就是周瑜打黃蓋，一個愿打，一個愿挨!真要做到這些了，無論是財政部還是審計署，它也沒法給你扣帽子了，你也覺得沒那么冤！
