【中國環(huán)保在線 地方新聞】杭州市作為浙江省省會，長江三角洲中心城市，依托經(jīng)濟(jì)、文化等條件開始了環(huán)境污染第三方治理的探索。截至目前為止，杭州市的污水處理、生活垃圾收集處理等領(lǐng)域已經(jīng)有較多實(shí)踐。而在土壤修復(fù)、區(qū)域流域環(huán)境綜合整治等領(lǐng)域，杭州的第三方治理拓展實(shí)踐還有待加強(qiáng)。

杭州自發(fā)探索治污新模式 第三方治理市場待崛起

 

　　環(huán)境污染第三方治理是排污者通過繳納或者按照合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。環(huán)境污染第三方治理，有利于環(huán)保部門的監(jiān)管，有利于排污企業(yè)治污效率的提高，有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。
 

　　杭州市是浙江省省會和經(jīng)濟(jì)、文化、科教中心，長江三角洲中心城市，國家歷史文化名城和重要的風(fēng)景旅游城市。近年來杭州圍繞共建共享歷史文化名城、創(chuàng)新活力之城、東方品質(zhì)之城，努力建設(shè)美麗中國先行示范區(qū)，大力開展生態(tài)建設(shè)和創(chuàng)新體制機(jī)制。目前，杭州環(huán)境污染第三方治理在杭州還處于自發(fā)和探索階段，還存在眾多責(zé)任主體不清、體制機(jī)制不健全、法律政策有待完善等問題，亟需進(jìn)行系統(tǒng)分析和對癥施策，以促進(jìn)第三方治理市場的有序、規(guī)范發(fā)展。
 

　　一、杭州市開展環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀
 

　　杭州民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場經(jīng)濟(jì)氛圍濃厚，憑借市場化改革、體制機(jī)制靈活等優(yōu)勢，在城市污水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本，開展市場化建設(shè)和運(yùn)營。
 

　　在污水處理領(lǐng)域，杭州市起步較早，污水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營模式靈活，市場化程度高，普遍采用TOT、BOT建設(shè)、運(yùn)營模式，特許經(jīng)營模式占比高。杭州大的污水處理廠——日處理能力達(dá)120萬噸的七格污水處理廠即采用TOT模式，通過公開招投標(biāo)引入社會資本，由天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司建設(shè)運(yùn)營。
 

　　在垃圾處置領(lǐng)域，杭州也是國內(nèi)較早實(shí)行市場化運(yùn)作的城市。2002年、2004年以BOT模式建成投產(chǎn)兩座垃圾焚燒發(fā)電廠，在國內(nèi)較早開展垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營。建設(shè)中的日處理3000噸垃圾的九峰垃圾焚燒項(xiàng)目，也將采用政府和社會資本合作(PPP)模式，由光大集團(tuán)公司、市環(huán)境集團(tuán)公司、余杭城市建設(shè)集團(tuán)公司按照股權(quán)比例出資建設(shè)。同時，“垃圾不落地”的清潔直運(yùn)“杭州模式”也已初步形成。
 

　　在體制機(jī)制方面，2013年——2015年，杭州市相繼出臺了《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案的通知》(杭政辦函〔2013〕195號)、《關(guān)于加快推進(jìn)杭州市合同環(huán)境管理工作的指導(dǎo)意見》(杭污整辦〔2014〕11號)和《杭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化投融資體制改革擴(kuò)大有效投資的若干意見》(杭政函〔2015〕111號)，為開展環(huán)境污染第三方治理提供了相關(guān)的政策依據(jù)。2015年，杭州市在全國建立政府與社會資本合作項(xiàng)目服務(wù)中心，核定事業(yè)編制15名，由市發(fā)改委、市財政局聯(lián)合組建，隸屬市發(fā)改委管理，參與全市PPP項(xiàng)目管理和政策研究；在全國設(shè)立政府和社會資本合作支持基金，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，促進(jìn)全市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資環(huán)境，助推更多PPP項(xiàng)目落地。
 

　　二、杭州市開展環(huán)境污染第三方治理的制約因素
 

　　1、缺乏明確的政策環(huán)境支持。黨的十八屆三中全會明確提出要建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，要“推行環(huán)境污染第三方治理”，這是我國中央政府正式提出退出環(huán)境污染第三方治理，標(biāo)志著我國環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新，從根本上將工業(yè)污染治理思路轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;污染者付費(fèi)、第三方治理”。國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(國辦發(fā)〔2014〕69號)提出了推行環(huán)境污染第三方治理的總體要求，直接推動“第三方治理”進(jìn)入環(huán)保實(shí)踐。隨后，各省紛紛出臺實(shí)施意見，貫徹落實(shí)環(huán)境污染第三方治理模式。上海市人民政府出臺《關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作指導(dǎo)意見的通知》(滬府發(fā)〔2014〕68號)，山西省、陜西省相繼出臺了推行環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施方案。浙江省按照國家要求，正在積極推進(jìn)第三方治理研究項(xiàng)目，探索制定相關(guān)政策意見，以推動環(huán)境污染第三方治理。而杭州市雖然出臺了《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案的通知》(杭政辦函〔2013〕195號)等相關(guān)文件，卻尚未出臺直接推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見或方案，有關(guān)的“排污者和第三方治污者的責(zé)任劃分”，“針對第三方治理面臨的環(huán)保企業(yè)融資、稅收障礙”，“第三方市場可能帶來的低價惡性競爭”等問題得不到明確和界定，直接影響第三方治理市場的健康發(fā)展。
 

　　2、杭州市環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀掌握尚不全面。杭州由于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在城市污水、生活垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域較早引入社會資本，開展市場化建設(shè)和運(yùn)營，因而在城市生活污水、生活垃圾處理處置上有較多的實(shí)踐。這與其較成熟的盈利模式密切相關(guān)。污水處理費(fèi)與水費(fèi)“一票收取”，有一定保證；垃圾焚燒發(fā)電主要靠發(fā)電并網(wǎng)獲得收益，國家在這方面也有明確落實(shí)的政策。此外依托生態(tài)市建設(shè)和“五水共治”平臺，農(nóng)村生活污水的第三方運(yùn)維領(lǐng)域也積累了不少的經(jīng)驗(yàn)。而對于土壤修復(fù)、農(nóng)村環(huán)境連片整治、區(qū)域流域環(huán)境綜合整治、污泥處理處置、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域環(huán)境污染第三方治理案例極少見。尚未對全市環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀進(jìn)行全面深入的摸底調(diào)查，從而對第三方企業(yè)的實(shí)際需求、排污主體的關(guān)注問題、第三方市場的發(fā)展瓶頸等問題缺少判斷。
 

　　3、推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的其它共性制約因素。與其它城市類似，杭州推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理工作也存在一些共性的制約因素。首先是第三方和排污主體責(zé)任不清[2]。推行環(huán)境污染第三方治理，使環(huán)境污染治理的由“誰污染、誰治理”向“誰污染、誰付費(fèi)、第三方治理”轉(zhuǎn)變。但是環(huán)境污染第三方治理還缺少法律支持，對于排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)，誰來承擔(dān)法律責(zé)任問題還沒有明確規(guī)定。其次是第三方治理的市場準(zhǔn)入機(jī)制尚未建立。立足于的服務(wù)質(zhì)量、較低的服務(wù)價格，在公平競爭的環(huán)境中有利于推動環(huán)境污染治理服務(wù)市場的建立。但是環(huán)境污染第三方治理尚處于探索階段，市場管理還不規(guī)范。由于缺少環(huán)境服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，治理效果難以評判，難以選擇合適的第三方治理企業(yè)。缺少環(huán)境治理成本估算和治理效果評判的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在執(zhí)行項(xiàng)目招標(biāo)過程中面臨兩難境地：是價低者的，還是效果佳者得？再次是第三方治理的資金投入大，融資、稅收障礙依然存在。以往，環(huán)保企業(yè)開展市政業(yè)務(wù)時，靠土地和廠房做抵押可向銀行貸款，但在開展工業(yè)企業(yè)第三方治理時，企業(yè)的廠房土地?zé)o法抵押，融資發(fā)生了困難。稅收上，排污企業(yè)如自行解決污染治理問題，則其治理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營費(fèi)用可計(jì)入企業(yè)生產(chǎn)成本，無須納稅。而一旦委托第三方的污染治理單位，排污企業(yè)向第三方治理單位支付的污染治理費(fèi)用，第三方治理單位則需繳納各項(xiàng)稅負(fù)。從整體上看，無疑增加了全社會的污染治理成本。