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下一個投資風(fēng)口？ PPP熱潮缺的不只是“東風(fēng)”
經(jīng)歷了前兩年的“不溫不火”，財政部今年聯(lián)合20個部委于6月初啟動第三批PPP（政府和社會資本合作）示范項目申報變得相當火爆。
短短兩個月時間里，財政部共收到各地申報項目1070個，項目計劃總投資約2.2萬億元，占全國PPP綜合信息平臺項目庫總投資額（10.6萬億）比重為20.8%。相比之下，前兩年申報項目數(shù)量分別只有120個和782個，今年這一數(shù)字突破1000。在“流動性陷阱”愈發(fā)明顯背景下，貨幣政策邊際效應(yīng)越來越小，民間投資斷崖式下滑，財政政策被推到臺前，PPP因此被寄予厚望。
但問題是，獎補政策推動下的PPP火爆場景真的能如愿吸引民間投資嗎？這一舉措能發(fā)揮多大作用？
分工還是爭權(quán)？
PPP項目火爆也引發(fā)了財政部和發(fā)改委的“爭搶”。
從2013年底財政部部長樓繼偉提出后就一直在力推，2014年9月23日財政部下發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》推廣PPP模式，2015年發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作綜合信息平臺運行的通知》，并建立了政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺及項目庫。
這三年來，財政部在推動PPP項目上出力頗多。據(jù)公開數(shù)據(jù)，截至2016年6月30日，按照要求審核納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目9285個，總投資額10.6萬億元，其中執(zhí)行階段項目共619個，總投資額達1萬億元。
今年6月3日，財政部印發(fā)了《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》，正式啟動了第三批PPP示范項目申報工作。截至7月25日，共收到各地申報項目1070個，項目計劃總投資約2.2萬億元，這一數(shù)字遠遠超過了前兩次申請情況。
來自媒體的報道消息稱，地方申報積極與當前PPP項目需求不斷加大相關(guān)，同時，入選PPP項目將直接獲得獎勵資金，誘人的獎補政策也讓項目更容易獲得銀行等金融機構(gòu)資金支持。
但有意思的是，近發(fā)改委也發(fā)布了一份關(guān)于PPP的指導(dǎo)文件，即《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（下稱《通知》），明確要求各地發(fā)展改革部門會同有關(guān)行業(yè)主管部門，切實做好能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）推進工作。
發(fā)改委旗下媒體在一篇題為《PPP分工一錘定音，千帆競渡蓄勢待發(fā)》的報道中寫到，業(yè)內(nèi)專家表示，《通知》印發(fā)，標志著我國推進PPP工作職責(zé)分工更加明確，由國家發(fā)展改革委牽頭負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目推進獲得國務(wù)院認可，接下來，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6＋1”個基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目推進有望加速。
“圍繞PPP，國家發(fā)展改革委與財政部之間的職責(zé)劃分一直是社會廣泛關(guān)注的焦點。”上述報道特別提到，就在7月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，兩部門PPP權(quán)責(zé)劃分得以明確。當天的國務(wù)院常務(wù)會議提到，“針對當前這方面存在的政策銜接配套不足、社會資本參與度不高等問題，會議厘清了有關(guān)部門職責(zé)。”
而另據(jù)媒體的報道消息稱，“結(jié)合剛剛印發(fā)的《通知》，我們可以得知，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目由國家發(fā)展改革委牽頭負責(zé)。那么，公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目的推進工作自然由財政部牽頭負責(zé)。”
7月7月召開的國務(wù)院常務(wù)會議則是在此前發(fā)布的一系列政策措施及實踐基礎(chǔ)之上，正式明確和統(tǒng)一了PPP實施領(lǐng)域，即分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大類。從上世紀80年代開始，在能源、交通運輸、農(nóng)林水、環(huán)境保護、重大市政工程等領(lǐng)域，由投資主管部門主導(dǎo)，主要采取特許經(jīng)營等方式推行PPP模式，在業(yè)內(nèi)專家看來，這些領(lǐng)域即為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。此次會議不單是劃清了部門職責(zé)分工，更是對PPP實施領(lǐng)域進行了明確界定，賦予了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)新的內(nèi)涵。
文章還用了不少筆墨描述，發(fā)改委在牽頭負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目方面有傳統(tǒng)、有優(yōu)勢、有經(jīng)驗。而據(jù)公開資料，從已經(jīng)落地的項目的結(jié)構(gòu)上來看，市政工程占據(jù)了的比重，105個項目中市政工程類項目有54個，占比51.4%，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護9個，交通運輸8個，水利建設(shè)8個。
這也不是發(fā)改委和財政部次發(fā)布關(guān)于PPP的類似文件。2014年年底到2015年年初，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》。同一時期發(fā)改委也有一份《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，同時就《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》公開征求意見。
爭奪PPP背后的邏輯
不管這背后有什么紛紛擾擾，PPP越來越受關(guān)注是事實。為什么大家都盯著PPP項目？
某券商報告中提到了“流動性陷阱”隱憂與力推PPP項目的邏輯：
在當前中國宏觀經(jīng)濟初現(xiàn)“流動性陷阱”現(xiàn)象的背景下，貨幣政策邊際效用遞減，可以通過財政政策方式，加強政府主導(dǎo)的需求端刺激，幫助經(jīng)濟走出當前困境。財政政策相比貨幣政策在調(diào)結(jié)構(gòu)方面有更大的發(fā)揮空間，且我國政府債務(wù)水平仍有進一步提升空間。
當然，單純依賴政府資金對經(jīng)濟的刺激可能并不足夠，終還是需要發(fā)揮政府資金撬動社會資本的杠桿作用。PPP模式作為國家財政投資重要改革方向，勢必隨財政投資落實而實現(xiàn)加速。
目前關(guān)于呼吁加大財政政策力度的聲音越來越多，但實際上政府財政能發(fā)力的空間并沒有想象中那么大。考慮到2016年財政赤字數(shù)調(diào)高，樂觀假設(shè)今年全年財政收入增速在6%到7%（去年財政收入增速5.8%，2016年兩會預(yù)計收入增速3%），再假設(shè)8000億不到的結(jié)余中再使用7000億，這樣估計2016年全年財政支出增速也就在8%到9%之間，超過10%的可能性非常小。
這意味著從財政拉動基建的角度來看，公共財政支出已經(jīng)達到了極限。如果沒有其他渠道補充（如PPP和國開行等），現(xiàn)有20%左右的基建投資增速也無法維持，更別說財政發(fā)力繼續(xù)往上了。
如此一來，或許就可以理解為什么政府要在現(xiàn)階段大力推廣PPP，甚至給予誘人的獎金激勵。而PPP的實施情況將是決定今年基建投資能否維持高速的重要因素之一。
PPP能發(fā)揮多大的力量？
PPP雖好，但想要真正吸引民間投資、將固定資產(chǎn)投資扶回正軌并沒有那么容易，項目率過低與落地慢是根本原因。中泰策略團隊認為：
目前地方政府推動PPP項目的積極性普遍較高，地方PPP項目需求不斷加大，根據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計，6月末全部入庫項目9285個，總投資額10.6萬億元。但是，執(zhí)行階段項目只有619個，真實落地投資額只有1萬億。
我們認為造成落地率低的原因主要有三方面，一方面PPP項目合作周期過長，大多數(shù)在10-30年，投資期限過長使其對社會資金的吸引力有限；另一方面項目率過低，落地的多數(shù)項目主要依賴財政補貼。還有一方面就是項目投資額過大，而隨著中央層面推進PPP項目的步伐加快，我們認為降息將為后期政府推動PPP模式助一臂之力，因為這將有助于提高第三方機構(gòu)如保險公司等提供融資的意愿，率低的解決辦法之一便是降低其融資成本。從這個角度看，降息或?qū)⑹欠婪督?jīng)濟大幅回落的同時，促進資金“脫虛向?qū)?rdquo;的無奈之舉。
降息或是無奈之舉，率既然提高不了，只能降資金成本，現(xiàn)行政策已經(jīng)在抑制信用在資產(chǎn)價格的擴張渠道。
（原文標題：財政部和發(fā)改委的PPP之爭：為什么大家都盯著PPP?）
