【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】黨的十八屆五中全會(huì)提出，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”。這一制度對(duì)于環(huán)境管理體制有了重大創(chuàng)新。但是，相關(guān)部門如不能科學(xué)的履行環(huán)保職責(zé)，垂直管理制度或難以取得預(yù)期效果。
　　　　黨的十八屆五中全會(huì)提出，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”。這一制度的出臺(tái)是環(huán)境管理體制的重大創(chuàng)新，旨在打破環(huán)境管理中的地方保護(hù)主義，切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、公正性，解決環(huán)境監(jiān)管失之于寬、失之于軟的狀況，提高環(huán)境監(jiān)管的有效性。但是，垂直管理制度下，環(huán)保部門與地方政府如何更好的履行環(huán)保職責(zé)，如不能科學(xué)的設(shè)計(jì)，垂直管理制度或難以取得預(yù)期效果。
　　
　　垂直管理將面臨的主要問題
　　
　　環(huán)保機(jī)構(gòu)“垂直管理”政策出臺(tái)后，很多專家對(duì)這一政策進(jìn)行了解讀，全面分析了“垂直管理”改革所面臨的問題。其中突出的問題是以下三點(diǎn)：
　　
　　（一）是環(huán)境質(zhì)量責(zé)任法定主體問題。
　　
　　《環(huán)境保護(hù)法》明確地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。垂直管理后，(縣、區(qū))環(huán)保局成為市環(huán)保局派出機(jī)構(gòu)，地方人民政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)將失去有效的載體或部門支撐，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任難以落實(shí)。這也是關(guān)系到實(shí)行環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度成敗的核心問題所在。
　　
　　（二）是地方環(huán)保局與環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)日常工作銜接問題。
　　
　　實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度后，市、縣(市、區(qū))環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)與同級(jí)環(huán)保部門的關(guān)系由一家人變成了“友鄰單位”，如何協(xié)作形成有效監(jiān)管合力。
　　
　　（三）是市環(huán)保局和縣區(qū)分局的職責(zé)劃分問題。
　　
　　“新環(huán)保法”要求縣級(jí)以上環(huán)保部門對(duì)本行政區(qū)域環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管管理，本來地方環(huán)境監(jiān)管力量就很薄弱，垂直管理后，沒有了眼睛(監(jiān)測(cè))，又少了腿(監(jiān)察執(zhí)法)，監(jiān)管責(zé)任落實(shí)存在極大困難，需要重新定位環(huán)保局行政的職責(zé)范圍。
　　
　　對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度的一些設(shè)想
　　
　　垂直管理制度設(shè)計(jì)要較好地解決上述問題，可以從以下幾方面進(jìn)行考慮：
　　
　　（一）抓住影響環(huán)境質(zhì)量關(guān)鍵因素，推動(dòng)污染物排放指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)掛勾，落實(shí)地方政府環(huán)境責(zé)任。
　　
　　《環(huán)境保護(hù)法》明文規(guī)定地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但環(huán)境質(zhì)量是由環(huán)境容量、自凈能力、污染物排放總量以及天氣等多因素共同作用下形成的一種動(dòng)態(tài)平衡，難以用某幾個(gè)指標(biāo)準(zhǔn)確的概括。因此地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的考核指標(biāo)難以進(jìn)行量化，這也是一直以來政府的環(huán)境責(zé)任沒有落到實(shí)處的原因之一。
　　
　　環(huán)境質(zhì)量責(zé)任雖然難以進(jìn)行量化考核，但影響環(huán)境質(zhì)量關(guān)鍵的因素是污染物排放總量。污染物排放總量經(jīng)科學(xué)統(tǒng)計(jì)是能較準(zhǔn)確地體現(xiàn)一個(gè)地區(qū)污染物排放情況的，若得到有效控制和削減，環(huán)境質(zhì)量必然會(huì)趨向好轉(zhuǎn)。因此，可以作為上級(jí)政府考核下級(jí)政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的量化指標(biāo)。污染物排放總量大致可劃分為工業(yè)污染物排放量（含規(guī)模化養(yǎng)殖污染排放量）、生活污染物排放量、農(nóng)業(yè)污染物排放量、林業(yè)污染物排放量等。其中，農(nóng)業(yè)污染物、林業(yè)污染物大多屬無組織排放的面源污染，較難統(tǒng)計(jì)和控制，可暫時(shí)忽略，重點(diǎn)抓工業(yè)污染物和生活污染物排放總量。
　　
　　如何有效的控制工業(yè)污染物和生活污染物的排放量呢？有效的方法莫過于將污染物排放量與相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛勾進(jìn)行考核，即工業(yè)污染物排放增長(zhǎng)量與工業(yè)生產(chǎn)增加值掛勾；生活污染物排放總量與城鎮(zhèn)化指標(biāo)掛勾。
　　
　　以工業(yè)污染物排放為例，如某縣2015年工業(yè)生產(chǎn)總值200億元，工業(yè)污染物排放總量（以污染物當(dāng)量計(jì)）為1000萬噸（以上均為假設(shè)數(shù)據(jù)）。以此為基準(zhǔn)，2016年該縣計(jì)劃工業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)到220億，增長(zhǎng)10%；工業(yè)污染物總排放增量應(yīng)當(dāng)與工業(yè)增長(zhǎng)值相匹配。到2016年底上級(jí)政府對(duì)該縣政府進(jìn)行考核時(shí)，若工業(yè)增長(zhǎng)值達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，增長(zhǎng)了10%，工業(yè)污染物排放增量也為10%則獲得基礎(chǔ)分值。若工業(yè)污染物排放增量超過10%，說明取得的工業(yè)增長(zhǎng)量低于付出的環(huán)境代價(jià)，應(yīng)當(dāng)減分；反之，工業(yè)污染物排放增量低于10%則說明該縣減排工作卓有成效，應(yīng)當(dāng)加分。同理，即便該縣2016年工業(yè)增長(zhǎng)量為0%，但污染物排放量減少一定比例，也應(yīng)該獲得相應(yīng)分值。當(dāng)然，因我國(guó)東西部地區(qū)發(fā)展不平衡，各省、市應(yīng)該根據(jù)地區(qū)實(shí)際確定污染物排放量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)掛勾的形式和程度。
　　
　　工業(yè)污染物排放增長(zhǎng)量一旦與工業(yè)增長(zhǎng)量掛勾，地方政府要必須要對(duì)本地區(qū)工業(yè)發(fā)展作好科學(xué)規(guī)劃，慎重考慮新建工業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境代價(jià)間的“性價(jià)比”問題。一個(gè)新建項(xiàng)目，可以為本地帶來1%的工業(yè)增長(zhǎng)量，但帶來的污染物排放增量若高于1%時(shí)，對(duì)工業(yè)較發(fā)達(dá)，環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)明顯受到工業(yè)污染影響的東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境代價(jià)不匹配應(yīng)當(dāng)放棄。但對(duì)于污染物排放總量較小，環(huán)境承載力仍較大的西部工業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，為發(fā)展的需要，則應(yīng)當(dāng)適應(yīng)放寬對(duì)“性價(jià)比”要求，予以支持。
　　
　　綜合上述，污染物排放指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)掛勾后可以有效的落實(shí)地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，不再片面考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)境代價(jià)。同時(shí)，也能促使地方政府主動(dòng)淘汰一些污染大、能耗高而經(jīng)濟(jì)效益低的落后產(chǎn)能，進(jìn)一步減少污染物的排放總量。
　　
　　（二）環(huán)保部門以環(huán)評(píng)手續(xù)為項(xiàng)目“準(zhǔn)生證”，以排污許可為企業(yè)“身份證”，助地方政府完成污染排放總量控制。
　　
　　前面提到，地方政府要控制污染排放總量以盡到落實(shí)環(huán)境責(zé)任的義務(wù)。要實(shí)現(xiàn)污染物排放總量控制，則需環(huán)保行政主管部門具體實(shí)施由地方政府?dāng)M定的年度污染物排放控制計(jì)劃。垂直管理后，雖然環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)上收到省一級(jí)管理，地方環(huán)保部門現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的力量一定程度上被弱化，但可通過環(huán)評(píng)審批和排污許可這兩個(gè)重要抓手牢牢掌控轄區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)的污染物排放增量和總量，從而協(xié)助地方政府完成擬定的污染物排放總量控制計(jì)劃。
　　
　　具體方法一是通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)新項(xiàng)目的環(huán)境“性價(jià)比”進(jìn)行把關(guān)，并確定年度所有新建工業(yè)項(xiàng)目的污染物排放量。二是將轄區(qū)年度污染物排放總量按各企業(yè)的環(huán)評(píng)文件、上一年度排污情況等進(jìn)行科學(xué)分配。三是通過排污許可證明確限定轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)分別排放的主要染污物因子、濃度、年度總排放量。三方面的措施到位后，在企業(yè)守法排放和不發(fā)生重、特大事件造成污染物事故性排放的情況下，污染物年度排放量應(yīng)當(dāng)是可控的。
　　
　　同時(shí)，環(huán)保部門可以建議地方政府通過淘汰落后產(chǎn)能、新建污染減排項(xiàng)目削減生活污染物排放量等措施為新建項(xiàng)目騰出排放空間，進(jìn)一步減少污染物排放總量，為環(huán)境責(zé)任考核加分。
　　
　　此外，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)可適時(shí)引入排污權(quán)交易，進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)提升污染防治水平減少入污染物排放。
　　
　　（三）監(jiān)察、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)排污許可，嚴(yán)厲打擊各種違法排污，確保各地完成污染物排放總量控制。
　　
　　垂直管理后，環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)作為省級(jí)環(huán)保部門的監(jiān)管力量，根據(jù)環(huán)保法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和地方環(huán)保部門核定的排污許可證監(jiān)督企業(yè)守法排污。
　　
　　對(duì)于守法的排污企業(yè)，由監(jiān)察、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)通過污染源在線監(jiān)控設(shè)備或監(jiān)督性監(jiān)測(cè)獲取該企業(yè)排污數(shù)據(jù)并提供給當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門核算其年度排污量，再由地方環(huán)保部門匯總統(tǒng)計(jì)轄區(qū)企業(yè)總排污量。對(duì)于違法排污的企業(yè)，則由環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)立案完成調(diào)查后將相關(guān)材料提交地方環(huán)保部門進(jìn)行處罰；同時(shí)將違法排放污染物的量納入地方污染物排放總量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。這樣的模式下，違法企業(yè)不但受到環(huán)境監(jiān)察和地方環(huán)保部門的行政處罰，還將受地方政府監(jiān)管壓力，促使其有問題必須馬上整改解決。真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察、地方環(huán)保和地方政府三方面共同監(jiān)管。
　　
　　預(yù)期的結(jié)果
　　
　　上述的設(shè)想是重新設(shè)定了地方政府、地方環(huán)保局和環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在環(huán)境保護(hù)工作中的職責(zé)。地方政府通過每年擬定的污染物總量控制計(jì)劃對(duì)轄區(qū)工業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展和污染物排放總量進(jìn)行總體調(diào)控，從而控制對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，達(dá)到保障和改善環(huán)境質(zhì)量的目的。地方環(huán)保局則根據(jù)擬定的污染物總量控制計(jì)劃，對(duì)轄區(qū)工礦企業(yè)具體管控，以排污許可證框定各個(gè)企業(yè)的排污強(qiáng)度和總量，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)污染物排放總量有序增長(zhǎng)或削減。環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要?jiǎng)t是監(jiān)督企業(yè)，按標(biāo)準(zhǔn)按總量要求規(guī)范排污，嚴(yán)厲打擊違法排污。通過三方面共同的監(jiān)管，相信企業(yè)的排污會(huì)得到有效的管控，遏制環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化的趨勢(shì)。
　　
　　原標(biāo)題：關(guān)于環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的一些思考和設(shè)想