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6月6日，水利部印發(fā)了《關(guān)于積極探索和規(guī)范推進黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易的意見》(以下簡稱《意見》)，對當前和今后一個時期黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易作出總體安排和部署。就此，水利部水資源管理司負責人對《意見》進行了解讀。
問：《意見》出臺的背景是什么？
答：推進用水權(quán)市場化交易，是促進水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用的關(guān)鍵舉措。黨的十八大以來，習近平總書記多次對水權(quán)制度建設(shè)作出重要指示，要求推動建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬，培育水權(quán)交易市場，強調(diào)要積極探索和規(guī)范推進用水權(quán)交易，為建立用水權(quán)交易制度提供了根本遵循。近年來，水利部認真貫徹落實中央要求，在用水權(quán)改革方面進行了積極探索，用水權(quán)交易形式漸趨豐富、規(guī)模不斷擴大，中國水權(quán)交易所成立以來，累計成交單數(shù)約2.8萬單，交易水量超過60.5億立方米。
水資源短缺是黃河流域最突出的矛盾，推進用水權(quán)交易是緩解黃河流域水資源供需矛盾、促進水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用的重要舉措。2023年四川和寧夏開展了黃河流域第一單跨省區(qū)用水權(quán)交易，為開展跨省區(qū)用水權(quán)交易提供了重要借鑒，積累了經(jīng)驗。2024年9月，習近平總書記主持召開全面推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，明確要求“積極探索和規(guī)范推進水權(quán)交易”。為深入貫徹習近平總書記關(guān)于水權(quán)制度建設(shè)重要指示精神，積極探索和規(guī)范推進黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易，加快建設(shè)用水權(quán)交易制度體系，水利部經(jīng)深入調(diào)查研究、充分征求意見、反復修改完善，制定印發(fā)了《意見》，作為當前和今后一個時期黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易的指導性文件。
問：黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易的總體考慮是什么？
答：積極探索和規(guī)范推進跨省區(qū)用水權(quán)交易，總的考慮是，全面貫徹黨的二十屆三中全會精神和黨中央決策部署，深入落實習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水重要論述精神，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系，落實水資源剛性約束制度，加快推進用水權(quán)初始分配，積極培育用水權(quán)交易市場，健全用水權(quán)交易平臺，完善水資源監(jiān)測體系，加強用水權(quán)交易市場監(jiān)管。力爭用2—3年的時間，在黃河流域建成歸屬清晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的用水權(quán)交易制度體系，用水權(quán)改革促進水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用的作用得到充分發(fā)揮，有力支撐黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。
問：可開展跨省區(qū)交易的有哪些用水權(quán)？分別通過什么方式進行分配和明晰？
答：《意見》針對可進行跨省區(qū)交易的用水權(quán)，在已有規(guī)定基礎(chǔ)上，從三個方面進一步作出規(guī)范性要求。
一是細化明晰區(qū)域水權(quán)。《意見》明確，黃河水量分配方案和跨省支流水量分配方案批復的可用水量，作為相關(guān)省區(qū)在黃河流域的用水權(quán)利邊界；黃河年度水量調(diào)度計劃批復的可用水量，作為相關(guān)省區(qū)在黃河流域相應調(diào)水年度的用水權(quán)利邊界；調(diào)水工程相關(guān)批復文件規(guī)定的受水區(qū)可用水量，作為該區(qū)域取自該工程的用水權(quán)利邊界。《意見》強調(diào)，各省區(qū)應結(jié)合可用水量確定工作，將本省區(qū)的可用水量進一步細化分解至市縣和具體水源，建立用水權(quán)初始分配臺賬并動態(tài)更新。
二是嚴格核定取用水戶的取水權(quán)。《意見》明確，對依法納入取水許可管理的單位和個人(以下簡稱取用水戶)，從嚴核定許可水量，通過發(fā)放取水許可證明晰取用水戶的取水權(quán)。根據(jù)中共中央辦公廳、國務院辦公廳近期發(fā)布的《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見》要求，《意見》強調(diào)，在水資源嚴重短缺和超載地區(qū)探索實行用水權(quán)有償出讓，新增工業(yè)用水原則上應當在用水權(quán)交易市場有償取得。
三是明晰灌區(qū)和公共供水管網(wǎng)內(nèi)用水戶的用水權(quán)。對灌區(qū)內(nèi)的灌溉用水戶，地方人民政府或者其授權(quán)的水行政主管部門可通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證，或由灌區(qū)管理單位下達用水指標、用水計劃等方式，根據(jù)灌區(qū)實際和計量條件，在灌區(qū)取水限額內(nèi)，進一步明晰用水權(quán)。對公共供水管網(wǎng)，地方可根據(jù)需要，通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證、下達用水指標或用水計劃等方式，進一步明晰管網(wǎng)內(nèi)用水戶的用水權(quán)。
問：跨省區(qū)用水權(quán)交易具體有哪些形式？具體有什么要求？
答：《意見》主要從三個方面作出了具體要求。
一是鼓勵區(qū)域之間開展跨省區(qū)用水權(quán)交易。一方面，支持黃河流域縣級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位，對區(qū)域可用水量內(nèi)的結(jié)余、預留或閑置水量開展省際間、跨省區(qū)市縣間的交易；另一方面，鼓勵黃河流域具備水量調(diào)度或調(diào)水條件的省區(qū)之間，針對年度水量調(diào)度計劃指標內(nèi)的結(jié)余水量，在同一調(diào)水年度內(nèi)開展用水權(quán)交易。取用水達到或超過年度水量調(diào)度計劃指標的地區(qū)除應急調(diào)度外，原則上應通過用水權(quán)交易滿足新增用水需求。交易雙方達成協(xié)議后，要將協(xié)議報黃河水利委員會和水利部備案，年度水量調(diào)度計劃需要調(diào)整的，要按規(guī)定程序變更。
為規(guī)范交易行為，守好生態(tài)安全底線，《意見》特別強調(diào)，下游省區(qū)向上游省區(qū)進行用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的，只能分段(河源至河口鎮(zhèn)，河口鎮(zhèn)至桃花峪，桃花峪至入海口)實施，在黃河流域同一河段內(nèi)進行，且應在交易前對交易可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境不利影響進行充分論證，經(jīng)黃河水利委員會同意后方可開展交易。
二是支持取用水戶之間開展跨省區(qū)取水權(quán)交易。《意見》提出，取用水戶通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，鼓勵其在取水許可有效期和取水限額內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓相應的取水權(quán)。對依法納入取水許可管理的引調(diào)水工程等水資源配置工程管理單位，工程完全達效前取水許可指標暫時結(jié)余的，《意見》明確，可以在取水許可有效期和取水限額內(nèi)，依托河流水系、供水工程、灌區(qū)渠系等，向其供水范圍外其他地區(qū)有需求的取用水戶轉(zhuǎn)讓相應的取水權(quán)。
三是創(chuàng)新跨省區(qū)用水權(quán)交易措施。鼓勵各地探索對區(qū)域、取用水戶、灌區(qū)和公共供水管網(wǎng)內(nèi)用水戶節(jié)余或閑置的可用水量進行回購或收儲，在保障區(qū)域生活、農(nóng)業(yè)、生態(tài)合理用水需求下開展跨省區(qū)用水權(quán)交易。鼓勵社會資本、金融機構(gòu)通過參與節(jié)水供水工程建設(shè)運營、合同節(jié)水管理等方式，將節(jié)約下來的用水權(quán)開展跨省區(qū)用水權(quán)交易。因地制宜推進跨省區(qū)非常規(guī)水交易、水預算節(jié)余額度交易，以及具備利用黃河水、外調(diào)水、非常規(guī)水等多水源的省區(qū)之間通過用水權(quán)交易促進水源置換。大力支持各地探索開展用水權(quán)抵押、入股、信托等多種交易行為以及綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產(chǎn)品和服務，豐富和拓展水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。
為了強化對交易主體用水權(quán)利的保障，《意見》明確，跨省區(qū)交易期間，交易水量占轉(zhuǎn)讓區(qū)域或用水總量控制指標和江河水量分配指標，不占受讓區(qū)域用水總量控制指標和江河水量分配指標。
問：跨省區(qū)用水權(quán)交易應該通過什么平臺開展？有何具體要求？
答：為保障用水權(quán)交易安全、高效、規(guī)范、便捷開展，《意見》主要提出了兩個方面的工作考慮。
一是強化全國水權(quán)交易系統(tǒng)應用。充分發(fā)揮中國水權(quán)交易所作為國家用水權(quán)交易平臺的作用，優(yōu)化平臺結(jié)構(gòu)和功能設(shè)計，健全黃河流域、區(qū)域用水權(quán)交易平臺體系，建立公開、公平、公正的用水權(quán)交易運作機制，統(tǒng)一交易規(guī)則、技術(shù)標準、數(shù)據(jù)規(guī)范。完善全國水權(quán)交易系統(tǒng)功能，匯集、發(fā)布用水權(quán)供需信息，加強信息資源共享互認，形成黃河流域統(tǒng)一用水權(quán)交易信息網(wǎng)絡。
二是推進用水權(quán)相對集中交易。《意見》要求，黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門按照統(tǒng)一部署、分級應用的要求，引導各類交易主體充分應用全國水權(quán)交易系統(tǒng)開展交易。黃河流域跨省區(qū)、水資源超載地區(qū)的用水權(quán)交易，原則上在黃河流域水權(quán)交易電子大廳進行，鼓勵其他用水權(quán)交易在依托全國水權(quán)交易系統(tǒng)建立的區(qū)域水權(quán)交易電子大廳開展。灌溉用水等小額交易可通過全國水權(quán)交易系統(tǒng)APP便捷開展。
問：在用水權(quán)交易制度建設(shè)中，監(jiān)測體系起到什么作用？有哪些重點工作考慮？
答：完善水資源監(jiān)測體系，是用水權(quán)交易制度建設(shè)重要的基礎(chǔ)支撐。如果水資源監(jiān)測體系不完善，缺乏科學、準確、客觀的監(jiān)測和評估數(shù)據(jù)，用水權(quán)交易制度最終將成為“空中樓閣”。對此，《意見》主要從兩個方面作出了部署要求。
一是加快水資源監(jiān)測體系建設(shè)。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門要落實《全國水資源監(jiān)測體系建設(shè)總體工作方案(2024—2027年)》和《取水計量技術(shù)導則》(GB/T 28714—2023)要求，加快推進水資源監(jiān)測體系建設(shè)，應裝盡裝取水口取水計量設(shè)施，應設(shè)盡設(shè)河湖斷面監(jiān)測站點，加密地下水監(jiān)測站網(wǎng)。具體要求是，黃河干流和主要支流一級取退水口要做到取退水計量全覆蓋，規(guī)模以上的非農(nóng)取水以及調(diào)水工程、5萬畝以上大中型灌區(qū)渠首取水口應安裝取水在線監(jiān)測計量設(shè)施，并將在線計量數(shù)據(jù)全面接入全國取用水管理平臺。
二是強化用水權(quán)交易與水資源管理信息共享。國家用水權(quán)交易平臺，要強化全國水權(quán)交易系統(tǒng)與全國取用水管理平臺、黃河水量總調(diào)度中心等信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)取用水監(jiān)測計量數(shù)據(jù)、超許可計劃取水信息、取水口與取用水戶信息、用水權(quán)初始分配、用水權(quán)交易及抵押質(zhì)押數(shù)據(jù)的匯集共享，打通用水權(quán)事前事中事后監(jiān)管鏈條。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門，要加強監(jiān)測計量數(shù)據(jù)歸集處理和分析應用，及時評估用水權(quán)交易及使用效果。
問：為維護良好市場秩序，應如何加強跨省區(qū)用水權(quán)交易監(jiān)管？
答：市場監(jiān)管是用水權(quán)交易制度建設(shè)鏈條的重要環(huán)節(jié)。《意見》提出了兩個方面措施。
一是實行用水權(quán)交易負面清單管理。在積極探索黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易過程中，黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門要切實加強水資源用途管制，逐步細化明確用水權(quán)交易負面清單并嚴格管理，規(guī)范用水權(quán)交易。為切實守好供水安全、糧食安全和生態(tài)安全底線。對不具備監(jiān)測計量條件的，造成或加劇水資源超載的，擠占居民生活用水、農(nóng)田灌溉合理用水和基本生態(tài)用水的，受讓方為國家產(chǎn)業(yè)政策限制類和淘汰類目錄內(nèi)的建設(shè)項目的，交易主體存在取用水嚴重失信行為的，禁止開展用水權(quán)交易。按照《中華人民共和國黃河保護法》的要求，《意見》強調(diào)，要嚴格管控從黃河流域向外流域進行用水權(quán)轉(zhuǎn)讓，嚴格管控因交易新增引黃灌溉用水量。
二是加強用水權(quán)交易日常監(jiān)管。《意見》要求，黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門應加強用水權(quán)交易日常監(jiān)管，重點對用水權(quán)交易水量的真實性、交易程序的規(guī)范性、交易是否屬于負面清單的情形、交易后雙方用水行為的合規(guī)性等進行監(jiān)管，跟蹤評估用水權(quán)交易效果，對用水權(quán)交易弄虛作假、交易不規(guī)范等問題，應依法依規(guī)處理，并納入取用水領(lǐng)域信用評價。
《意見》明確，從黃河流域向外流域進行用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的，因交易新增引黃灌溉用水量的，交易轉(zhuǎn)讓方所在省級水行政主管部門應當在交易前書面征得黃河水利委員會同意。跨省區(qū)用水權(quán)交易涉及黃河水利委員會直管河湖(河段)和直管工程的，交易轉(zhuǎn)讓方所在省級水行政主管部門應當在交易前書面征求黃河水利委員會意見，黃河水利委員會應當在10個工作日內(nèi)書面答復。《意見》強調(diào)，對禁止或限制情形之外的用水權(quán)交易，要加大鼓勵支持力度，簡化行政管理程序，降低交易制度成本，穩(wěn)定交易市場預期。積極培育市場中介服務組織，提供供需信息收集等服務，建立用水權(quán)交易第三方和生態(tài)環(huán)境影響評估及補償機制。
問：如何保障用水權(quán)交易制度建設(shè)工作順利推進？
答：跨省區(qū)交易涉及面廣，為加強組織保障，《意見》重點從三個方面提出了工作要求。
一是加強組織領(lǐng)導。切實把黃河流域用水權(quán)交易制度體系建設(shè)作為落實水資源剛性約束制度，促進水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用的重要舉措，加強組織領(lǐng)導，落實工作責任，細化政策措施，積極探索和規(guī)范推進跨省區(qū)用水權(quán)交易。
二是加強溝通協(xié)作。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門要加強溝通協(xié)調(diào)，密切工作聯(lián)系，加強信息共享，及時研究解決有關(guān)問題，協(xié)同推動黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易。國家用水權(quán)交易平臺要做好用水權(quán)交易規(guī)則完善、系統(tǒng)應用、平臺體系建設(shè)等工作。
三是加強宣傳引導。及時公開用水權(quán)交易有關(guān)信息，加大宣傳報道力度，及時總結(jié)推廣經(jīng)驗做法和典型案例，充分調(diào)動各地區(qū)、用水戶參與用水權(quán)交易的積極性，營造推進用水權(quán)交易的良好氛圍。
為了積極推動跨省區(qū)用水權(quán)交易，《意見》明確，黃河流域省內(nèi)跨市縣之間開展的用水權(quán)交易以及其他流域開展的跨省區(qū)、省內(nèi)跨市縣之間的用水權(quán)交易，也可參照《意見》執(zhí)行。
原標題：政策解讀丨《水利部關(guān)于積極探索和規(guī)范推進黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易的意見》(附全文)
