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《生態環境行政處罰辦法》(以下簡稱《處罰辦法》)于2023年7月1日起實施。《處罰辦法》提出生態環境說理式執法的要求，對推動執法規范化建設具有深遠意義。
浙江省溫州市生態環境局平陽分局總結過去10年來說理式執法文書制作實踐，認為說理式執法是法治建設的根本要求，是提高執法能力的現實需要，也是化解行政爭議的有效途徑。通過《處罰辦法》的貫徹落實，全面、有序地推進說理式執法工作。
一、說理式執法是法治建設的根本要求
行政處罰法定原則是行政處罰法的基石，作出行政處罰決定必須要有明確的法律依據，做到違法事實和法律規定相一致。
一是堅持法定原則，全面準確援引法條。說理式行政處罰決定書在適用法律時，應當完整地引用定性依據和處罰依據。既要精確引用認定違法事實的實體性法律依據，又要精確引用程序性法律依據。
二是堅持明法析理，適當說明法條。為了讓當事人更好理解行政處罰的依據，必須對法律條文進行解釋說明。執法人員要結合違法事實來說明法律適用，將法律適用的解釋貫穿于案情的具體分析當中。
三是堅持三段論，適用邏輯推理演繹。在行政處罰決定書中，用三段論的方式來論述違法事實和法律條文之間的聯系，達到說理教育的功能。
二、說理式執法是提高執法能力的現實需要
說理式執法最基本的要求就是違法事實清楚、證據充分。通過說理式執法的要求，可以倒逼執法能力的提高。
一是按證據收集來說清違法事實。要堅持證據裁判原則，展開事實的說理，對違法行為的構成要件、因果關系和違法事實的認定過程等相關證據要全面收集、清楚梳理。在生態環境行政處罰決定書中，要完整敘述所有違法事實，詳細闡明違法事實要素，包括時間、地點、行為、情節、動機、后果等，使當事人比較系統地理解違法事實的本質。
二是按時間順序來說清案件過程。堅持時間脈絡，從人的認知規律角度，按時間“順序”描述違法事實，使當事人直接、清晰地了解違法事實的成因、過程、后果。執法人員在調查取證過程中，可以根據“時間”這一核心節點，按行為、情節、后果、動機等基本要素系統地進行調查取證，從而讓公眾對違法事實有更直觀的了解。
三是按證據特性來說清證據運用。從證據的真實性和合法性出發，詳細說明證據的來源，便于當事人了解證據的調取程序，有利于對處罰決定的接受；從證據的關聯性出發，對于證據的說理要堅持全面原則，對單個證據不能隨意擴大或者縮小其證明內容；在綜合運用多個證據時，要注重論述其關聯性，通過敘述不同證據的證明內容，形成完整證據鏈來證明違法事實。
三、說理式執法是化解行政爭議的有效途徑
行政處罰遵循公正、公平原則，執法機關應當向當事人說明行政處罰決定所基于的事實和依據，做到有理、有據、有溫度地執法。
一是詳細說明當事人意見的采納。對當事人陳述申辯理由、證據或聽證的過程、結論和行政機關是否采納意見的理由、依據，應當詳細闡述，當事人放棄陳述申辯或聽證的也應予以說明。
二是細化說明行政處罰的裁量。針對具體的行政處罰，要依據處罰裁量基準規定的裁量因素確定罰款額度，在行政處罰決定書中說明法定理由和依據；作出從重、從輕、減輕或其他有裁量幅度的行政處罰的，應當說明裁量因素選擇和考量的過程。
三是規范說理化解執法爭議。制作說理式行政處罰決定書，讓當事人明白違法的“事理、法理和情理”，讓“理”服人，從而減少行政爭議的發生。從多年開展說理式執法的實踐來看，當事人在收到說理式文書后，申請陳述申辯和聽證的數量大幅下降，改正違法行為的速度快且效果好，行政處罰案件訴訟復議也顯著減少。
四、全面有序地推進說理式執法工作
下一步，我們要認真組織學習《處罰辦法》，從以下四個方面重點推進說理式執法工作。
一是處理好點面結合關系。說理式執法是一項系統性、規范性的工作，建議可以選擇某個案由、某個文書開展試點工作，如選擇“超標排放污染物”的案由在調查報告中先行試點開展，待成熟后，逐步在責令改正決定書、行政處罰告知書、行政處罰決定書等文書全面展開。一個案由成熟后，可以逐步在其他案由推進。
二是處理好配套制度的基礎支撐關系。在行政執法相關文書和證據制作模板中，明確說理式文書的基本構成內容和證據說理運用。做好行政處罰裁量基準的細化修訂，使之更加科學、細致。進一步修改完善案卷評查規則，對于主要文書按說理式的要求來設置分值，激勵說理式執法的開展。
三是處理好調查取證的先決關系。說理式執法是全鏈條的說理，最集中體現在說理式行政處罰決定書的制作。能否制作一份出色的說理式行政處罰決定書，取決于調查取證是否能做到事實清楚、證據充分、程序合法。調查取證是說理式執法的基礎，沒有高質量的取證，就不會有高質量的說理式執法。
四是處理好案件調查和案件審查、法制審核的相輔相成關系。《處罰辦法》確立查審分離制度，說理式執法既關系前期調查，也涉及后期審查審核。從多年開展說理式執法的經驗看，執法和法制要始終維系“蜜月”關系，做到不拆臺、不越位、不推諉，有效銜接、真誠溝通、密切合作，才能共同成就一份優秀的說理式執法文書。
(作者系浙江省溫州市生態環境局平陽分局)
供稿 | 生態環境部生態環境執法局
編輯 | 宋祥
審核 | 秦超
原標題：生態環境行政處罰辦法 • 解讀⑤ | 全面推行說理式執法 助力執法規范化建設
