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本報告全面回顧2022年中國的全國碳市場與地方試點碳市場的交易情況與政策進展，并結合市場發展的現狀與存在的問題，對未來我國碳市場的平穩健康發展提出政策建議。
2022年，全國碳市場的建設步伐穩中有進，工作重點集中于數據質量治理體系與碳配額分配方案的完善，并未急于開展行業范圍的擴容，也未增加參與主體類別。相比于2021年，2022年全國碳市場呈現量跌價升的態勢，碳排放配額(CEA)成交量與成交額分別為5089萬噸和28億元，CEA收盤價和年內成交均價分別為55元/噸和55.3元/噸。
中國核證自愿減排量(CCER)備案簽發的重啟值得期待，生態環境部目前已組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，全國統一的自愿減排交易市場建設有望加快推進。2022年市場共計成交795.9萬噸CCER，同比2021年下降95.46%，成交量的月度分布和地域分布也較為集中。復旦碳價指數顯示，CCER價格區間從2022年初的35元/噸附近上漲至年末的60元/噸附近。
2022年，中國地方試點碳市場整體成交量下降，相較上一年降幅達18%，僅有湖北、上海和福建碳市場成交量增加。2022年各試點碳市場的交易均價全部上漲，價格漲幅均不低于15%。其中，深圳碳市場碳價漲幅最高，達到286%，北京、廣東、福建碳市場碳價漲幅均超過50%。由于各試點碳市場的碳價整體提高，各試點碳市場總成交額有所提高，由2021年的21.2億元增加至26.5億元，漲幅達25%。天津、廣東、北京和重慶碳市場成交額出現小幅度下降，湖北、深圳、福建和上海碳市場成交額都呈現增加態勢。
現存問題方面，由于全國碳市場仍處于啟動初期，在法律支持、長期規劃、市場功能等方面仍存在不足之處，需要后續逐步完善。展望全國碳市場未來的發展，建議加速推進基礎建設，積極研究強化碳市場功能的舉措與路徑，以及探索地方市場與全國市場的協同融合。
一、 全國碳排放交易市場2022年回顧
2022年，全國碳市場的建設步伐穩中有進，工作重點集中于數據質量治理體系與碳配額分配方案的完善，并未急于開展行業范圍的擴容，也未增加參與主體類別。2022年相比于2021年，全國碳市場呈現量跌價升的態勢，CEA成交量與成交額分別為5089萬噸和28億元，CEA收盤價和年內成交均價分別為55元/噸和55.3元/噸。年內來看，CEA價格高開低走，呈倒U型走勢，與2021年的正U型走勢互為鏡像。2022年CEA成交量主要集中于年末的11、12月，仍表現出與2021相似的季節性集聚。
(一) 政策：穩中有進推動碳市場建設
在新冠病毒感染沖擊和地緣政治沖突的雙重不利因素之下，國際大宗能源價格高漲和國內經濟發展增速下降，都使得我國的發電、制造等碳密集型行業的生產經營承壓。在這樣的背景下，全國碳市場2022年的建設進展穩步推進，主管部門將本年度的工作任務重點放在數據質量治理和技術規范完善，行業范圍擴容和參與主體類別增加并未在本年度推出。
2022年，全國碳市場的主管部門生態環境部通過部門規章文件，繼續深入推動碳市場的制度建設與標準完善，其中最重要的三份文件當屬《關于做好2022年企業溫室氣體排放報告管理相關重點工作的通知》、《關于公開征求<2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業)>(征求意見稿)意見的函》和《關于印發<企業溫室氣體排放核算與報告指南 發電設施>、<企業溫室氣體排放核查技術指南 發電設施>的通知》。2022年底，生態環境部發布了《全國碳排放權交易市場第一個履約周期報告》，系統總結全國碳市場第一個履約周期的建設運行經驗。此外，國務院將《碳排放權交易管理暫行條例》列入立法計劃，也是目前市場參與各方最為關注和期待的進展。
資料來源：生態環境部
1.《關于做好2022年企業溫室氣體排放報告管理相關重點工作的通知》
2022年3月15日生態環境部發布的《關于做好2022年企業溫室氣體排放報告管理相關重點工作的通知》(下稱《工作通知》)對第二履約周期的報告與核查事項做出安排，其中的重點工作包括重點企業排放數據的報告、排放報告的第三方核查、對核查機構的強化管理、數據質量控制計劃的更新、2022年度重點排放單位名錄的確定公開以及日常監管的加強。
與2021年3月29日發布的第一履約期《工作通知》相比，2022年發布的《工作通知》在工作要求和時間安排上體現了延續性，比如對排放報告、報告核查的要求基本保持不變，兩項工作的截止時間節點也沿用了3月31日[1]和6月30日。與此同時，在納入企業門檻上，依然以2.6萬噸二氧化碳當量為標準，將2019-2020年間任一年份排放達標的電力企業作為全國碳市場的重點排放單位進行管控，此前被認為有望被納入全國碳市場的鋼鐵、有色和建材行業暫時仍不需要參與實質履約清繳。
在保持一定政策連貫性的同時，2022年發布的管理工作通知也針對之前全國碳市場中暴露出來的MRV體系不健全、排放報告數據質量不佳的問題進行了針對性的調整。《工作通知》中明確提出要加強對核查技術服務機構的管理，包括對編制2019-2021年核查報告的技術服務機構的工作質量、合規性、及時性等進行評估，并將評估結果于2022年7月30日前通過環境信息平臺向社會公開。截至2023年2月，已有青島希諾新能源、北京中創碳投、中環聯合、杭州超騰、廣州賽寶、河北科技大學、中國科學院大學等175家碳核查機構的評估結果、自查報告、質量管理規定等文件在生態環境部信息平臺公開。
更重要的一點是，2022年的《工作通知》針對碳排放數據的質量控制提出了更具操作性也更有約束力的流程規范，要求企業逐月向環境信息平臺報送相關數據及原始憑證。發電行業的重點排放單位自2022年4月起，需要在每月結束后40日內，通過環境信息平臺對碳排放量核算相關的參數數據、加蓋CMA資質認定標志的檢測報告、發電設施的生產數據進行存證。此外在信息公開披露方面，重點排放企業需要在2022年3月31日前通過環境信息平臺，公布全國碳市場第一個履約周期(2019-2020年度)經核查的溫室氣體排放相關信息，具體包括企業基本信息、機組及生產設施信息、低位發熱量和碳含量的測定方法、排放量信息、生產經營變化情況、技術服務機構情況、履約清繳情況等。
圖1《關于做好2022年企業溫室氣體排放報告管理相關重點工作的通知》的時間安排
數據來源：生態環境部
2.《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(征求意見稿)》
2022年11月3日，生態環境部發布了《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(征求意見稿)》(下稱《實施方案》(征求意見稿))，公開征求意見。《實施方案》(征求意見稿)統籌考慮國內國際面臨的新形勢、疫情影響、技術進步、電源結構優化、保障能源供應等因素，結合第一個履約周期全國碳市場實際運行經驗，對此前第一履約期的分配實施方案進行了優化調整。一是對配額實行年度管理，分年度規定基準值。區別于2019和2020年采用相同的配額分配基準值做法，2021、2022年度采用了不同的配額分配基準值，基于上年實際排放情況確定年度基準值，使基準值更加符合行業實際情況。二是優化配額分配基準值設置。以配額基本盈虧平衡、行業企業可承受為原則，結合2019—2020年配額分配的實際情況與2021年機組碳排放數據核查結果，對各類機組的供電、供熱基準值進行優化調整，確保配額分配結果符合預定的政策目標。三是調整機組負荷(出力)系數修正系數適用范圍。與2019—2020年僅在常規燃煤發電機配額分配時采用負荷(出力)系數修正系數不同，為體現全國碳市場對高效供熱生產的支持，2021、2022年在常規燃煤熱電聯產機組配額分配時，也采用負荷(出力)系數修正系數，對熱電聯產機組低負荷運行時的配額補償，體現“保供熱、保民生”的政策導向。四是改進配額分配操作方式。通過信息化管理平臺自動生成配額預分配、核定、調整相關數據表，實現參數智能提取、數據智能計算、結果智能生成、信息智能比對，在大幅減輕基層和企業的工作量的同時，極大提高配額分配的工作效率和便捷程度。
3.《企業溫室氣體排放核算與報告指南 發電設施》
2022年12月19日，生態環境部發布《企業溫室氣體排放核算與報告指南 發電設施》(下稱《核算指南》)、《企業溫室氣體排放核查技術指南 發電設施》(下稱《核查指南》)，進一步提升碳排放數據質量，完善全國碳排放權交易市場制度機制，增強技術規范的科學性、合理性和可操作性。《核算指南》的主要內容可以概括為“兩簡化、兩完善、三增加”。“兩簡化”的具體內容：一是將計算方法復雜的供電量替換為直接讀表的發電量；二是壓縮核算技術參數鏈條，將供熱比等5個參數改為報告項。“兩完善”的具體內容：一是進一步完善數據質量控制計劃內容；二是進一步完善信息化存證的管理要求。“三增加”的具體內容：分別是增加上網電量作為報告項；新增生物質摻燒熱量占比計算方法；新增非常規燃煤機組單位熱值含碳量缺省值。《核查指南》從核查方法、核查內容、核查報告等方面分別對核查活動進行了規范。一是核查人員可采用查閱文件、詢問相關人員、觀察設施設備、驗算或驗證操作等方式開展核查工作；二是《核查指南》列出了主要信息和數據的核查內容及要點，其中標注星號*的內容原則上為必須核查的內容。核查人員可根據重點排放單位的實際情況或經驗判斷，確定查、問、看、驗的具體內容以及詳細程度。無論核查的內容和詳細程度如何確定，都應確保核查結論的可信性；三是《核查指南》給出了核查報告的格式，核查組應根據文件評審和現場核查的核查發現編制核查報告，核查報告應當真實、客觀、邏輯清晰。
4.《全國碳排放權交易市場第一個履約周期報告》
2022年底，生態環境部發布了《全國碳排放權交易市場第一個履約周期報告》，系統總結全國碳市場第一個履約周期的建設運行經驗。
根據該報告，全國碳市場第一個履約周期(2019-2020年度)碳排放配額(CEA)累計成交量1.79億噸，累計成交額76.61億元，市場運行總體平穩有序，交易價格穩中有升，低成本促減排功能初步得到顯現。發電行業的2162家重點排放單位作為全國碳市場的控排主體，年度覆蓋二氧化碳排放量約為45億噸。其中847家重點排放單位存在配額缺口，缺口總量約為1.88億噸，約占第一履約期碳市場覆蓋范圍內排放量的2%。第一履約周期累計使用國家核證自愿減排量(CCER)約3273萬噸用于配額清繳抵消。
總體而言，市場交易量與履約所需的配額缺口量較為接近，交易主體以完成履約為主要目的，成交量基本能夠滿足重點排放單位的履約需求。截至2021年12月31日，按排放量計算的全國碳市場總體配額履約率為99.5%。從控排企業的角度進行統計，共有1833家重點排放單位按時足額完成配額清繳，178家重點排放單位部分完成配額清繳，企業履約率為91.15%。[2]分地域來看，海南、廣東、上海、湖北、甘肅五個省市全部按時足額完成配額清繳履約[3]。
圖2 全國碳市場第一履約期各省市的配額履約完成情況
數據來源：生態環境部
5.《碳排放權交易管理暫行條例》
2022年7月14日，《國務院2022年度立法工作計劃的通知》[國辦發2022年24號]明確了16件擬制定、修訂的行政法規，其中包括由生態環境部起草的《碳排放權交易管理暫行條例》。在生態環境部召開的9月例行新聞發布會，法規與標準司司長別濤表示，去年(2021年)，國務院已將《碳排放權交易管理暫行條例》列入了立法計劃，今年再次列入這個計劃，《碳排放權交易管理暫行條例》目前的狀態是待審未定。該條例是一項重大立法決策，考慮到目前經濟形勢，出臺的時機需要在綜合考慮和審慎評估的基礎上穩步推進。
(二)量：碳排放配額成交量和成交額均大幅下降
截至2022年底，全國碳市場碳排放配額(CEA)累計成交量2.3億噸，累計成交額104.8億元。市場運行總體平穩有序，配額價格穩中有升，減排履約成效初顯，碳市場在優化碳排放資源配置、促進企業低成本減排和經濟社會高效轉型中的積極作用得到初步顯現。
2022年，CEA成交量5088.9萬噸，成交額28.1億元，分別同比2021年大幅下降71.54%和63.27%。原因主要是我國碳市場目前的履約周期安排為兩年履約一次，2022年底并無履約清繳要求。根據生態環境部2022年11月發布的《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業)(征求意見稿)》，全國碳市場要求重點排放單位于2021年12月30日完成對2019-2020年第一履約期實際排放量的履約清繳。相應的，全國碳市場2021-2022年第二履約期的實際排放量需要于2023年12月30日完成清繳。
表2 2021-2022全國碳市場年度成交情況
數據來源：上海環境能源交易所
2022年的CEA成交總量中，掛牌協議年成交量621.90噸，年成交額3.58億元，分別占年成交總量和總額的12.22%和12.72%。CEA掛牌交易的最高成交價為61.60元/噸，最低成交50.54元/噸，成交均價位55.30元/噸，同比增長29.05%，年終收盤價為每噸55.00元/噸，較上年度最后一個交易日上漲1.44%。
2022年CEA大宗協議成交量4467.05萬噸，年成交額24.56億元，分別占CEA年成交總量和總額的87.78%和87.28%。連續兩年CEA的成交方式結構中都呈現出協議成交為主的特點。
圖3 全國碳市場2022年每月交易量(單位：萬噸)
數據來源：上海環境能源交易所
年內的成交量方面，2022年全國碳市場每個交易日都有交易，日均成交量為21.03萬噸。市場的交易呈現明顯的季節性，體現為交易主要集中在年初和年末。其中1月、2月成交量分別為786.25萬噸、167.06萬噸，共占全年總成交量的19%。11月全國碳市場交易量明顯增加，并于12月實現激增，11月、12月成交量分別為729.84萬噸、2625.30萬噸，共占全年總成交量的66%。
圖4 全國碳市場各月成交量占總成交量的比例
數據來源：上海環境能源交易所
(三) 價：碳排放配額價格高開低走
2022年CEA碳價走勢呈箱體震蕩形態，整體維持在50-62元/噸區間波動，年末收盤價為55元/噸，較上年末收盤價54.22元/噸上漲1.44%，2022年成交均價為55.3元/噸，較2021年的42.85元/噸上漲29.05%。年內最高價為1月28日的61.6元/噸，最低價50.54元/噸出現在2月14日。
圖5 全國碳市場2022年周度成交情況
數據來源：上海環境能源交易所
二、中國核證自愿減排量市場2022年回顧
CCER備案的重啟值得期待，生態環境部目前已組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，全國統一的自愿減排交易市場建設有望加快推進。CCER市場在2022年仍未啟動新的項目申報，市場中的存量減排量經過第一履約期的抵消之后，市場整體呈現有價無市之勢，價格不斷上漲的同時成交量迅速收縮，2022年市場共計成交795.9萬噸CCER，同比2021年下降95.46%，成交量的月度分布和地域分布也較為集中。復旦碳價指數顯示，CCER價格區間從2022年初的35元/噸附近上漲至年末的60元/噸附近。
(一)政策：協力推動CCER一級備案簽發的重啟
2021年以來，社會各界普遍認識到林業碳匯開發等自愿減排行為在雙碳目標實現和生態價值保護中的重要作用與價值，紛紛期待CCER機制修訂完善和簽發備案重啟。人大和政協的多位代表也通過提案的形式向CCER的主管部門生態環境部建言納策。根據生態環境部的公布，目前已有34條針對CCER相關提案的回復，答復函的主要內容與核心思想在生態環境部10月例行新聞發布會上有所體現。
根據生態環境部10月例行新聞發布會的消息，生態環境部正在按照黨中央、國務院《關于加快建設全國統一大市場的意見》要求，從以下三個方面來加快推進全國統一的自愿減排交易市場建設。一是做好頂層制度設計。以服務“雙碳”目標為根本出發點，組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，確立自愿減排交易市場的基本管理制度和參與各方權責，統籌碳排放權交易市場和自愿減排交易市場。二是開展配套制度規范的制修訂工作。同步推進項目開發指南、審定與核查規則、注冊登記和交易規則、方法學等重要配套管理制度和技術規范研究，力爭構建起規范高效、公平公開的市場監管體系和嚴謹科學的數據質量控制體系。三是穩步推進市場基礎設施建設。組織開展自愿減排注冊登記系統和交易系統建設，為市場穩定啟動和運行搭建可靠的公共基礎設施。
(二) 量：CCER成交量和成交額均大幅下降
整體來看，2022年全國CCER交易量為795.9萬噸，同比2021年下降95.46%。原因有二，一是本年度的全國碳市場無CCER清繳抵消的需求；二是市場中剩余可交易流通的CCER數量有限。
生態環境部2021年10月發布《關于做好全國碳排放權交易市場第一個履約周期碳排放配額清繳工作的通知》，明確指出重點控排企業可在5%的比例限制內將CCER用于履約清繳，從而引起CCER在2021年末期間的成交量激增。根據《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(征求意見稿)》，2021-2022年度實際排放量的履約工作將在2023年底進行，意味著2022年底無需清繳配額或CCER。
據生態環境部發布的《第一履約周期報告》的統計，第一履約周期內共有3273萬噸CCER被用于配額清繳抵消，市場中剩余的可流通CCER數量約為1000萬噸，遠低于第一履約期間的可流通數量。
圖6 CCER總成交量的年度變化(單位：萬噸)
數據來源：四川聯合環境交易所
從CCER成交量的地域結構來看，2022年的市場成交主要集中于上海環境能源交易所和天津排放權交易所，分別為290.2萬噸和265.1萬噸，兩者合計占2022年CCER成交總量的65%以上。
圖7 各地方市場的2022年CCER成交量 (單位: 萬噸)
數據來源：四川聯合環境交易所
從2022年內各月情況來看，CCER成交主要集中于上半年的少數月份，其中1月、3月和6月的成交量均超過120萬噸。
圖8 2022年CCER成交量的月度分布(單位：萬噸)
數據來源：四川聯合環境交易所
(三) 價：CCER價格一路上行，且不同地方市場分化明顯
CCER普遍采用線下協商的交易方式，市場價格的透明性較低，部分地方試點市場的實際成交案例顯示，2022年CCER成交價格在20元/噸至80元/噸不等，取決于CCER項目的類型、地域和時間。
復旦大學可持續發展研究中心結合碳價格形成理論和市場主體實地調查，發布的復旦碳價指數中對CCER的價格走勢進行提前一個月的預判。如下圖所示，CCER碳價指數在2022年內從低位的35元/噸附近上漲至55元/噸附近，并且不同市場抵消履約所用的CCER價格呈現明顯分化，北上和廣州的CCER價格指數最高。
圖9 復旦CCER碳價指數(單位：元/噸)
數據來源：復旦大學可持續發展研究中心
注：復旦CCER碳價指數按照全國碳市場履約抵消可用和地方試點市場履約抵消可用的CCER進行分類，共分四類：全國CCER、北上CCER、廣州CCER、其余CCER
三、地方試點碳市場2022年回顧
2022年，中國試點碳市場整體成交量下降，相較上一年降幅達18%；但在各試點碳價進一步提升的情況下，整體成交額仍呈現增長態勢。
(一)政策：地方碳市場先行先試，積極探索未來發展方向
有償配額拍賣方面，2022年9月和12月，上海環境能源交易所組織了兩次上海碳市場配額(SHEA)有償競價發放，為上海碳市場注入新活力，有效地保障履約工作；兩次有償競價的成交價格分別為52.56元/噸和60.38元/噸，兩次拍賣合共成交總量245.97萬噸，同比增長352.94%。湖北碳排放權交易中心分別于2022年12月9日和12日開展了碳排放配額政府預留部分的有償拍賣工作。2021年度湖北碳市場政府預留配額，分兩批共投放配額拍賣200萬噸，成交200萬噸。合計成交金額為8668萬元，其中：第一場拍賣投放配額160萬噸，共有91家納入企業參與，總成交量為160萬噸，總成交額為6822萬元。第二場拍賣投放配額40萬噸，共有20家投資機構和41家納入企業參與，總成交量40萬噸，總成交額1847萬元。2022年8月份深圳開展碳市場首次碳排放配額有償競價發放工作，總成交量58萬噸、成交金額2526萬元，以“小切口”促進碳價“大變化”。有償分配的配額有效地平抑碳市場價格風險，控制企業履約成本，確保履約工作順利推進，并為碳市場后續發展提供流動性。
行業擴容方面，2022年廣東碳市場積極組織擬納入行業企業碳排放信息報告與核查能力建設培訓，覆蓋陶瓷、紡織、數據中心、交通、建筑行業近600家企業。按主管部門要求，廣州碳排放權交易所牽頭完成擬納入行業企業2019-2021年碳排放信息報告核查評議工作，為新行業納入、配額分配政策調整提供能力和數據基礎[4]。
碳金融方面，廣州碳排放權交易所持續開展碳金融標準建設，參與編制證監會《碳金融產品》行業標準并正式發布，廣州碳排放權交易所引導協助工商銀行等多年金融機構開展碳金融產品創新，辦理碳配額抵押融資業務8筆，抵押碳配額58.5萬噸，融資總規模約3000萬元。2022年廣州碳排放權交易所開展各類碳金融業務12筆，涉及碳排放權規模204.33萬噸，實現融資約5828萬元。此外，深圳排放權交易所持續開展碳配額質押業務，總交易額達7000萬元[5]。
(二) 量：成交總量下降的同時成交總額有所上升
整體而言，2022年地方試點碳市場總體成交量呈現下降的態勢，由2021年的6157.5萬噸下降到5056.9萬噸，總量下降超過1100萬噸，降幅達18%。逐個市場來看，大部分試點碳市場的交易活躍度出現下降，僅湖北、上海和福建碳市場的成交量有所增加。其中，福建增加544.4萬噸，上海增加358.7萬噸，二者增量之和達上述試點碳市場總增量的96%，福建連續兩年成交量保持增長趨勢。廣東、天津、北京、深圳和重慶碳市場成交量下降，其中廣東降幅最大，達1289.7萬噸。
圖10 地方試點碳市場2021-2022年成交量變動情況(單位：萬噸)
數據來源：各地方試點碳市場交易所
其次，成交額方面，由于各試點碳市場的碳價整體提高，全國試點總體成交額有所提高，由2021年的21.2億元增加至26.5億元，漲幅達25%。天津、廣東、北京和重慶碳市場成交額出現小幅度下降，湖北、深圳、福建和上海碳市場成交額都呈現增加態勢。其中，深圳碳市場雖然成交量下降幅度較大，但其成交額增加將近1.5億元，超過成交量增加驅動的湖北碳市場成交額的增加量，占總增幅的23%。整體來看，各試點碳市場的成交額變動對整體成交額變動的貢獻分布比較均勻。
圖11 地方試點碳市場2021-2022年成交額變動情況(單位：千萬元)
數據來源：各地方試點碳市場交易所
從各試點碳市場的縱向變化對比來看，上海與福建碳市場成交量的增加幅度最顯著，變化幅度均超過1倍；廣東碳市場的成交量縮減幅度也比較明顯，將近縮減二分之一，但其成交額與2021年相差無幾，這是由于廣東碳價在2022年增加近1倍。深圳碳市場2022年成交量相比2021年下降近1/4，但在碳價顯著提高的情況下，成交額仍保持將近2倍的增長；上海碳市場成交量增加1.7倍，同時碳價有所提升，成交額增加2.7倍，市場流動性較2021年有所提升；福建碳市場在成交量和成交額上的增加幅度都很顯著，成交量增長約2.5倍，成交額增加約5倍。重慶碳市場的成交量和成交額都有所降低，一改前兩年高速增長的趨勢。
圖12 2021-2022年地方試點碳市場總成交量(單位：萬噸)
數據來源：各地方試點碳市場交易所
圖13 2021-2022年地方試點碳市場總成交額(單位：千萬元)
數據來源：各地方試點碳市場交易所
從各試點碳市場規模占比來看，廣東碳市場交易量1460.91萬噸，交易金額10.3億元，分別占全國碳交易試點28.9%和38.8%，相比2021年占比相對減少，但仍位居全國試點碳交易首位，維持整體占比最高的趨勢。整體來看，上海、湖北和福建試點碳市場成交量提升的同時，在整體試點碳市場中的占比也在提升，深圳、上海、湖北和福建試點碳市場的成交額占比相比于2021年亦有所提升。2022年重慶試點碳市場的規模占比相對較小，其余試點碳市場規模占比更加均衡化。
圖14 地方試點碳市場2021-2022年度成交量占比變化
數據來源：各地方試點碳市場交易所
注：外圈為2022年，內圈為2021年
圖15 地方試點碳市場2021-2022年度成交額占比變化
數據來源：各地方試點碳市場交易所
注：外圈為2022年，內圈為2021年
(三) 價：地方試點市場價格普遍大幅上漲
2022年各試點碳市場的交易均價全部上漲，價格漲幅均不低于15%。其中，深圳碳市場碳價漲幅最高，達到286%，由2021年11.22元/噸的均價升高至43.31元/噸；北京、廣東、福建碳市場碳價漲幅均超過50%，其中北京碳市場在所有試點碳市場中碳價仍然保持在最高水平，相比于2021年的碳均價下降，2022年價格重新回到2020年的90元/噸以上。上海碳市場成交均價略低于2022年全國碳市場均價，但近乎持平，比上年均價上漲37%；天津、湖北和重慶碳市場的上漲幅度相對較小，天津碳市場漲幅最低。除此之外，相較2021年只有北京碳市場成交均價高于全國碳市場的情形，2022年廣東碳市場價格也一躍超過全國碳市場成交均價，成為全國八個試點碳市場中唯二超過全國碳市場均價的試點碳交易市場。
圖16 地方試點碳市場2021-2022年度碳配額成交均價對比(單位：元/噸)
數據來源：各地方試點碳市場交易所
在各試點碳市場中，北京碳市場每日成交均價仍然保持較大浮動，碳價在2020年整體高于其他試點碳市場，2021年有所下降，至2022年上半年，基本位于廣東碳市場價格之下，下半年逐漸開始升高。重慶碳市場在九月份有明顯的下降，此后連續幾個月維持低價交易，11月內僅有兩個交易日發生交易；深圳碳市場前期保持價格在較低水平，在5-6月份碳價逐步升高，于11月7日創下年內最高，達到65.98元/噸，隨后出現下跌，最大跌幅為29.92%，最大漲幅為44.55%，之后超過福建碳市場每日成交均價并保持在40-60元/噸的較高碳價水平。
廣東試點碳市場成交均價70.54元/噸，較上一年度上漲84.87%。2022年1月至2月上旬，受2021年度配額分配方案進一步收緊及交易主體投資熱情高漲的雙重影響，收盤價持續沖高，2月9日達到廣東碳市場啟動以來最高收盤價95.26元/噸，較當年首個交易日收盤價上漲74.66%；2月上旬至3月中旬，交易需求逐步回歸理性，收盤價快速回落至66元/噸；進入履約期后，控排企業交易需求明確，收盤價反彈并持續維持在75-80元/噸。2022年日內漲跌幅超過3%的交易日占比10.16%，較上一年度下降約3個百分點；受價格高位運行的影響，2022年日均成交筆數較上一年度增長46.73%，交易主體的日內價格博弈行為明顯加劇，導致成交價格日內波動明顯，但從每日收盤價看，經充分博弈的收盤價走勢呈平穩態勢。[6]
圖17 地方試點碳市場2022年配額價格(單位：元/噸)
數據來源：各地方試點碳市場交易所
四、我國碳市場發展中的現存問題
全國碳市場建設目前仍處于初期階段，在法律支持、長期規劃、市場功能等方面仍存在以下不足之處，需要后續逐步完善。
(一) 缺少法律基礎
碳排放權交易是人為創建的市場，需要強有力的立法監督和明晰的權屬界定，才能保證交易履約的順利進行，才能有效促進碳配額質押等融資活動的開展，才能統籌推進全國碳市場和地方試點市場的協調發展。
處罰力度不足。當前全國碳市場的制度基礎是生態環境部2021年頒布的部門令《碳排放權交易管理辦法(試行)》下稱“《管理辦法(試行)》”)。對企業不購買足夠的配額履約或不按規定報告排放等情況，《管理辦法(試行)》受限于規章的法律級別較低，僅能處于三萬元以下的罰款。相比于上百萬的違規收益，碳市場違規者所受到懲罰過于微弱，導致部分重點排放企業選擇為了利益鋌而走險。同時，這也導致市場中的其他合規參與者利益受損，削弱其積極參與碳市場的動力。
資產屬性未確認。碳市場相關規則中的基本法律概念不清晰，也造成了行政監管、市場活動中的一些做法缺乏法律依據、引發質疑。典型的是碳排放權的資產屬性界定。目前，我國并未有專門的法律對碳配額的法律屬性做出明晰界定，這導致與碳資產相關的交易財稅處理與權益保護糾紛都缺乏相應的法律依據。碳配額質押貸款中的資產質權無法得到法律保護，因此大部分國內銀行仍按照信用貸的利率和形式來辦理其放款業務，限制了碳資產在提升資金流動與配置效率中的積極作用。
難以統籌國內的多個市場。缺乏高階法律以處理不同碳市場在制度安排上的不協調，也很大程度上阻礙了全國碳市場和地方碳市場協調發展。目前，《管理辦法(試行)》只對全國碳市場的交易產品、主體、方式等作出了規定，不涉及地方試點碳市場的建設與管理。地方試點碳市場普遍由地方人大頒布地方法律或地方政府印發行政規章進行管理，此前在全國碳市場第一履約期便出現了北京、天津和廣東的發電企業已在本省履約，而不參與全國碳市場的第一期履約。
(二) 長期規劃待明確
第一個履約期內全國碳市場總體配額富余，卻有企業臨近履約截止日還無法從市場上購得配額，需要當地主管部門從中協調。這反映了富余配額持有者因擔心未來碳市場規則變化會導致其未來的履約所需配額難以得到滿足，因此選擇在當前時點惜售以儲備多余配額應對未來履約壓力，這與當前全國碳市場缺乏較長時期的控排目標和配額分配方案有關。
長期規劃的不明確帶來兩個方面的危害。一方面，企業無法判斷未來配額分配方案的約束力度，造成當前不以履約為目的的交易非常之少，不利于碳市場價格發現和資源配置；另一方面，長期定價機制的缺失難以引導企業進行低碳投資，在一定程度上阻礙了社會低碳轉型和控排企業的減排進程。
(三) 市場機制需增強
價格發現是碳市場優化資源配置、引導社會投融資的落腳點，完善、豐富的碳定價機制是氣候投融資工作開展的基石。現階段全國碳市場僅有現貨市場一個定價層次，受制于市場活躍度和流動性的欠缺，碳價信號的有效性不足，碳資產的估值體系不完善，對社會資本的引導和激勵作用不強，制約了氣候投融資等相關工作的展開。
企業開展低碳轉型，涉及大量的固定資產投資，需要在財務上對低碳投資的成本、收益進行分析測算。當前全國碳市場為現貨交易，無法提供排碳成本或者減排激勵的長期價格，企業無法測算未來一段時期低碳投資的成本和收益，無法體現碳市場對資源的引導作用。全國碳市場較高的參與門檻和較多的準入限制不利于市場流動性的提升和價格發現與傳導功能的實現，也不利于發現不同行業、不同規模的企業間在邊際減排成本上的差異，會限制碳市場低成本促減排的本職功能的實現。
五、我國碳市場未來發展的政策建議
展望全國碳市場未來的發展，建議加速推進法制基礎建設，積極研究強化碳市場功能的舉措與路徑，并推動地方市場與全國市場的協同協調發展。
(一)加速推進碳市場的法制基礎建設
建議國務院及生態環境部等相關部門加快推進碳市場立法進程，在2021年版的《碳排放權交易暫行管理(征求意見稿)》的基礎上，結合碳市場發展過程中遇到的實際問題與可行方案進行修訂完善，盡早推出《全國碳排放權交易管理條例》，為全國碳市場的建設夯實法律基礎，并對碳市場的未來發展提供清晰明確的頂層設計，指引市場各參與方積極協作勠力同心，基于穩定的政策預期安排跨時間、跨空間的減排投資實踐與政策機制部署，切實有效地推動我國社會低碳轉型和“雙碳”目標盡早實現。
(二)積極研究強化碳市場功能的舉措與路徑
建議生態環境部聯合有關部門，積極穩妥推進碳市場建設，在交易品種的豐富、交易主體的擴容和交易方式的創新等方面開展必要性與可行性研究。
在交易品種的豐富方面，建議碳市場主管部門與金融市場主管部門就“碳期貨、碳期權等金融衍生品的建設路徑與監管體系”開展聯合研究，積極探索發展衍生品體系來優化市場功能發揮，通過降低顯性與隱性的交易成本實現配額的高效順暢流通，從而促進減排資源的優化配置與有效碳價的發現傳導。此外，CCER等核證自愿減排機制作為強制碳配額市場的有效補充，是激勵更多社會主體廣泛參與低碳減排技術投資與項目實踐的重要手段，建議相關部門盡快研究完善減排方法學與審批機制，適時重啟CCER的一級市場備案簽發。
在交易主體的擴大方面，控排行業范圍擴容和風險承擔者準入是重中之重。針對即將納入的七大行業，建議碳市場監管部門聯合相關行業主管單位及協會組織，積極開展排放數據收集、排放過程調研和分配方法研究等技術性準備工作，并制定相關行業的MRV指引與報告模板，幫助潛在的納入企業進行人員培訓和能力建設。隨著碳現貨市場的發展成熟和碳衍生品市場體系的逐步建立，逐步允許金融機構等具有風險承擔能力和意愿的非控排主體進入碳市場，促進碳市場期現協同發展，從而更好發揮碳市場的價格發現和資源配置等作用。
在交易方式的創新方面，有償拍賣分配方式的引入和推廣具有提升市場減排力度與信息效率的作用，同時還能通過拍賣籌集的收入支持低碳技術的創新和部署。全國碳市場監管部門可以充分借鑒歐美碳市場及我國地方試點碳市場在有償拍賣方面的實踐經驗，綜合考慮政策改革的市場接受度和執行有效性，在有償拍賣引入的路徑節奏、密封拍賣機制的優選設計、拍賣參與方的許可規則、履約周期安排的銜接協調等方面開展深入研究。此外，全國碳市場“何時”以及“如何”由強度控制轉向總量控制，實現碳市場與雙碳目標軌跡的融合，也是有償拍賣引入和減碳規制力度提升中亟待研究解決的問題。
(三)深化探索地方碳市場的先行先試，為全國碳市場積累經驗
全國碳市場制度設計積極吸收了國外碳市場發展的經驗教訓，但更主要的還是來自對八個國家地方試點碳市場實踐的總結。隨著全國碳市場建設進程，一部分原來屬于地方試點碳市場的碳排放企業要歸入全國碳市場，但因全國碳市場和地方試點碳市場在行業覆蓋范圍和企業排放門檻方面不盡相同，所以地方試點碳市場仍然有存在的必要。
比如在有償拍賣機制的引入和比例提升的節奏方面，以及行業范圍的擴大與投資者準入門檻的放松方面，廣東碳市場都進行了有益的嘗試。廣東率先在全國引入配額的有償拍賣，目前比例在3%左右，其中，鋼 鐵、石化、水泥、造紙控排企業免費配額比例為96%，航空控排企業免費配額比例為100%，新建項目企業有償配額比例為6%。下一步，廣東計劃將陶瓷、紡織、數據中心等行業納入到廣東省碳排放權交易體系，進一步收緊控排企業免費配額的比例，上調新建項目購買有償配額比例，有效控制控排行業的排放總量，并積極探索粵港澳大灣區碳市場的聯通發展。
因此，建議地方碳市場可以繼續在覆蓋行業、企業納入門檻、配額分配方式、交易主體、交易品種、數據質量控制、監管制度等方面開展先行先試，進一步為全國碳市場的發展和完善提供借鑒。
原標題：IIGF觀點 | 2022中國碳市場年報
