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排污權有償使用和交易的推進對未來產業結構調整、環境管理轉型、環境資源市場配置、總量減排精細化管理等都具有顯著的促進作用。截至2021年底，全國大部分省份已經開展了排污權交易工作，但整體進展緩慢。覆蓋的污染物類型和企業主體較為有限，并且仍以一級市場政府發放排污權為主，二級市場企業之間的排污權交易尚不活躍。
一、排污權交易市場2021年進展梳理
2021年我國排污權交易市場最重要的進展是《排污許可管理條例》的正式頒布，有力地夯實了排污權交易的法律基礎。此外，《排污單位自行監測技術指南》等13項國家標準的出臺，為排污權交易的制度化發展奠定了數據基礎。另外，部分地方通過啟動排污權交易二級市場、制定排污權交易基準價格、出臺排污權質押融資規則等方式推動排污權市場加速發展。
(一)《排污許可管理條例》正式出臺，夯實排污權交易的法律基礎
2021年1月24日，國務院總理李克強簽署第736號國務院令，公布《排污許可管理條例》(以下簡稱《條例》)，自2021年3月1日起施行。《排污許可管理條例》對排污行為的法律性、規范性要求，對排污單位環境管理制度、自行監測和信息的真實承諾義務，環境管理臺賬記錄制度，排污許可證執行報告制度，信息披露義務五個方面提出了明確要求。更加值得注意的是，《排污許可管理條例》提出了構建以排污許可制為核心的固定污染源環境監管體系的新舉措。
《條例》以排污許可制為核心，深度銜接融合環境管理的其他制度，如環境影響評價制度、總量控制、環境標準、環境監測、環境執法、環境統計等各項環境管理制度。一是將環評文件、批復文件或者登記表備案材料排污總量控制要求和自行監測方案等納入排污許可管理，并將作為頒發排污許可證的條件。二是許可排放濃度銜接了污染物排放標準，許可排放量銜接重點污染物排放總量控制的要求，環境管理的要求銜接環評批復文件等管理的有關要求。三是自行監測數據可以作為行政執法的證據，規定執行報告中的污染物排放量可以作為生態環境統計、污染物排放總量核算或者是污染源清單編制時的依據。通過與有關制度的銜接融合，將分散的環境管理制度整合成為按照源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系，實現固定污染源全過程管理。
(二)發布《排污單位自行監測技術指南 電池工業》等6項國家標準，規范排污單位自行監測工作
排污單位依法依規開展自行監測，是對排污許可制度的重要支撐，同時也是排污權市場交易所必備的基礎條件。生態環境部監測司會同中國環境監測總站在充分調研和專家論證的基礎上，設計了排污單位自行監測技術指南體系。根據《國民經濟行業分類(2019修訂版)》和排污許可證核發技術規范分類，構建了“1+43+1”的排污單位自行監測技術指南體系，以《排污單位自行監測技術指南 總則》為統領和兜底，以43項重點行業和通用工序為主體，以《工業企業土壤和地下水自行監測技術指南(試行)》為要素補充，共45項，現已均公開發布。
其中，2021年發布的技術指南包括《排污單位自行監測技術指南 電池工業(HJ 1204-2021)》、《排污單位自行監測技術指南 固體廢物焚燒(HJ 1205-2021)》、《排污單位自行監測技術指南 人造板工業(HJ 1206-2021)》、《排污單位自行監測技術指南 橡膠和塑料制品(HJ 1207-2021)》、《排污單位自行監測技術指南 有色金屬工業—再生金屬(HJ 1208-2021)》、《工業企業土壤和地下水自行監測 技術指南(試行)(HJ 1209-2021)》。標準指南的出臺有力地推動了相關行業的排污監測計量，為排污權交易市場法的健康發展奠定了良好的數據基礎。
(三)生態環境部就《關于進一步加強重金屬污染防控的意見(征求意見稿)》公開征求意見，鼓勵探索開展重金屬污染物排污權交易試點工作
2021年11月，生態環境部就《關于進一步加強重金屬污染防控的意見(征求意見稿)》(下稱《意見》)公開征求意見，主要目標包括到2025年，全國重點行業重點重金屬污染物排放量比2020年下降5%以上；到2035年，建立健全重金屬污染防控長效機制，重金屬監管能力、污染治理能力和風險防控能力得到全面提升，重金屬環境風險得到有效管控。《意見》明確重點防控的重金屬污染物包括鉛、汞、鎘、鉻、砷和鉈，要求加強重金屬污染物減排分類管理，嚴控增量、削減存量，持續推進重點行業重點重金屬污染物減排。《意見》還鼓勵各地生態環境部門探索開展重金屬污染物排污權交易試點工作。
盡管我國重金屬污染土壤修復工作得到了廣泛重視，但目前相關的配套政策措施尚顯薄弱，也未建立起針對重金屬污染物的排污權交易體系。《意見》的公開征求意見和出臺，將有效推動各級行政主管部門加大對重金屬污染物排放的治理力度，明晰重金屬污染物治理的方式方法與路線圖，逐步建立起市場化的重金屬污染物減排交易體系，促進我國重金屬污染治理邁上新的臺階。
(四)各地方積極發布政策文件，推動排污權交易體系發展
2021年在國家積極推進排污權交易的背景下，各地方也密集發布政策文件，支持本地區排污權交易市場的發展。河北印發《關于深化排污權交易改革的實施方案(試行)》，依托河北環境能源交易所建立全省統一排污權交易平臺。安徽省印發《新安江流域水排污權有償使用和交易管理辦法(試點)》、《新安江流域水排污權交易規則(試點)》，加速推動省內水體污染治理的排污權交易工作。湖南省印發關于《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法》的通知，指導全省行政區域內主要污染物排污權有償使用和交易管理。江蘇省印發《關于全省排污權交易平臺上線運行的通知》，同時制定了《江蘇省排污權管理信息化平臺使用規范》，實現了排污權交易統一規則、同一平臺、統一管理。江西省印發《江西省排污權交易規則(試行)》，推動省內排污權交易的進一步統一與發展。寧夏加快推進排污權有償使用和交易改革，印發《自治區排污權有償使用和交易管理暫行辦法》。
除了直接頒布關于排污權交易的政策推動本省排污權市場的發展以外，部分省市還通過相關配套保障措施的建設以及試點工作的推廣，進一步促進排污權交易市場的發展。2021年山東省積極推進排污權交易試點工作，8月份省生態環境廳指導東營、臨沂2個試點城市完成排污權收入、價格及交易流轉等配套政策制定。2021年，浙江省先后發布《浙江省排污權回購管理暫行辦法》和《浙江省排污權抵質押貸款操作指引(暫行)》兩份有關排污權市場交易的重磅文件。其中，《暫行辦法》進一步健全了排污權有償使用和交易制度體系，完善了排污權儲備收儲機制，通過排污權回購的方式對排污單位進行補償。《操作指引》有力地推進排污權抵質押貸款，進一步拓寬企業融資渠道，鼓勵金融機構參與排污權交易，支持排污權有償使用和交易試點，助力構建生態環境資源市場化配置體系，促進污染減排和環境質量改善。
二、 排污權交易市場存在的問題與挑戰
2021年我國排污權交易市場取得了積極進展，法律基礎和技術標準不斷完善，試點交易在更大范圍內逐步推廣。但是仍有許多問題有待解決，其中最主要的挑戰包括市場規模受行政區域限制、總量設計與分配方法待完善、排污權交易仍以政府主導、覆蓋的污染物類別有限等。
(一)局限于省市層面單獨建立排污交易體系導致市場規模有限、減排效果不佳
目前，我國排污權交易試點工作的開展均以行政區域劃定界限，分為兩種類型：一是在地級市層面開展交易，如浙江省嘉興市、山東省臨沂市；另一種是以省作為一個市場開展交易，如山西省、湖南省。而隨著排污權交易的深入開展，這種行政管轄對排污權交易市場規模的限制弊端漸顯。以省、市為邊界區域的排污權交易市場覆蓋范圍小，市場內參與主體數量較少，主體間減排成本差異不足，從而導致排污權交易市場容量偏小，供需匹配難度加大、市場交易不活躍、價格發現和資源配置功能受限。
實際上，大氣污染物和水域污染物通常具有擴散性、流動性的特點，京津冀及周邊地區、長三角、粵港澳大灣區等區域因其特定的地理特征和氣象條件，大氣污染物跨界傳輸特征明顯，大氣環境質量同質化現象日趨明顯。通過區域合作對污染物進行跨行政區域的聯合管控，更能有效發揮市場機制的減排促進作用，提升污染物治理的成效。
(二)政府主導的總量控制和指標分配機制尚不完善
總量控制與初始排放權分配是形成排污權交易的基礎與前提。由于排污權試點地區環境容量尚未明確、總量控制的上限沒有劃定，政府儲備調控機制與區域環境質量目標的相關性和掛鉤程度仍然較弱，指標的初始分配難以結合環境質量和容量，無法有效推進企業的治污減排和地區環境質量的改善。
除了總量目標未與地區環境容量有效銜接以外，在排污權初始分配中的方式、方法也有待商榷。目前各地區制定配額有償分配方式和定價方法不統一、不規范，大多數采用免費發放，僅有部分地區采用定價發放的有償分配方式，少有基于拍賣的方式進行市場化的初級分配。這使得排污權交易難以建立真正的市場機制、真實反映排污權價值，從而控排企業的參與積極性不足，市場活躍度難以有效激發。
(三)排污權交易仍以地方政府的一級分配為主，二級市場交易冷清
經過多年的發展，排污權交易已經廣泛在各地市推廣，交易規模也水漲船高。但在龐大的交易體量之下，交易行為仍以政府向新建企業進行污染物排放權的有償分配為主，企業之間自發產生的二級市場交易行為依然較為少見。這不利于市場機制的有效運作，也不利于充分發揮出排污權市場對于減排努力的激勵效應，無法實現減排企業通過出售多余排放權從而獲得額外經濟收益的制度設計初衷。
造成這一現象的原因是多方面的。首先，排污行為本身缺乏準確有效的監測和確權，減排努力無法及時轉化為企業結余的排污權并在市場上出售。另外，目前的排污權交易仍以地方市場為主，市場規模受到行政管轄區的范圍所制約，整體的控排企業數量較少，企業之間對于排污權的供需匹配難度較大，導致二級市場交易難言活躍。此外，污染物排放權多源屬、多區域的性質也導致市場無法準確衡量其價值，難以有效吸引投資者進入市場參與交易，進一步降低了二級市場交易的活躍度。最后，交易平臺缺乏透明度和統一性也導致排污權供需雙方難以及時進行匹配，阻礙了二級市場交易的高效撮合。
(四)覆蓋的污染源僅限于部分大氣和水體污染物，缺乏對固體污染物的有效管控
目前大部分試點排污權市場主要針對氣體和水體進行管控，覆蓋的污染物為化學需氧量(COD)、氨氮(NH3-N)、二氧化硫(SO2)和氮氧化物(NOX)。僅僅控制這四種污染物，無法完成對污染源的完整覆蓋。如一氧化碳、PM顆粒物質、臭氧、碳氫化合物、揮發性有機物、硫氧化物的氣體污染物，和硫化物、無機酸堿鹽、氟化物、氰化物、氨基酸、有機氯等水體污染物等也會對生態環境、人類生活和社會發展造成顯著的負面影響，需要得到重視和防控治理。
此外，控制重金屬污染物排放量，防范重金屬環境與健康風險也是一項艱巨而長期的任務，尤其是在化學電池加速發展應用的當下，其中又以鉛、汞、鎘、鉻、砷和鉈等為代表。重金屬污染與其他有機化合物的污染不同，不少有機化合物可以通過自然界本身物理的、化學的或生物的凈化，使有害性逐漸降低或解除，而重金屬具有富集性，很難在環境中降解。重金屬一旦進入食物鏈很難再被排出，隨著食物鏈的級別升高累集程度不斷加強，最終流向食物鏈頂端的動物和人體內。當重金屬的量在動物體和人體內達到一定程度，就體現出病癥，危害健康。
三、建議與展望
針對排污權交易市場中存在的問題，我們提出以下四方面的建議：
(一)加快開展區域市場一體化建設工作
排污權交易市場的范圍越大，其優化配置環境資源的能力就越強。所涉及的污染源越多，不同污染源邊際削減費用存在顯著差異的機會就越多，需要對排污權買進或賣出的機會就越多，存在排污權交易的必要性與可能性也就越大。因此，擴大已有大氣污染物排污權交易市場的范圍，構建跨區域乃至全國性的大氣污染物排污權交易市場十分必要。
2022年4月發布的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》明確要求，培育發展全國統一的生態環境市場；建設全國統一的碳排放權、用水權、排污權、用能權交易市場。鼓勵京津冀、長三角、粵港澳大灣區以及成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等區域，在維護全國統一大市場前提下，優先開展區域市場一體化建設工作，建立健全區域合作機制。
建議有關部門參考碳交易市場由地方過渡至全國的經驗，總結試點排污權市場的成敗得失，探索跨區域乃至全國性的排污權交易市場，將全國排污權市場的登記注冊交易等職能賦予試點階段表現優秀的地方市場，從而促進排污權交易由地方向全國的過渡，形成一個高效透明統一的全國市場，助力排污權交易機制更好地發揮其作用。
(二)建立科學規范的總量指標核定機制以及排放權分配方法
面對總量控制和指標分配機制尚不完善的問題，需要結合地區環境質量和容量確定域內排污單位許可排放總量的上限目標，同時根據行業、企業具體生產經營情況規劃年度減排任務并層層分解，從而實現排污權與地區環境容量的有效銜接，引導并激勵管轄區內的控排企業積極投入減排實踐。
針對排放權分配中存在的問題，應明確配額分配和排污權定價的指導，各地區應兼顧大局、統籌安排，根據本地實際情況選擇合理的定價方法和配額期限，使得排污權的價格能夠市場化，真實體現供需狀況。另外，政府應推動市場發揮作用，制定明確的交易機制，并提高信息的公開性和透明性，充分發揮排污權交易中心的作用，讓企業有了解信息的渠道和直接交易的平臺，使市場信息公開、透明，激勵企業參與，促進市場發展。
(三)完善排污權交易的法律基礎和配套措施，提升市場交易活躍度
目前制約排污權交易活躍度提升的主要因素在于排污權的法律權屬不明確、排放監測體系無法及時準確測算排放權的盈缺、以及缺乏統一透明的排污權登記注冊交易系統。建議有關部門加快推進排污權的權屬認定，并制定相關的監測技術標準，推廣污染物排放源的連續實時監測。實際上，這兩方面在2021年都取得了喜人的進展。我國的《排污權管理條例》3月1日起正式施行，其中對排污權的申請審批流程和排污權許可證的信息與效力進行了明確，有力地支持了排污權確權工作的落實和后續市場交易的開展。此外，《排污權管理條例》也明確提出了自行監測方案的監測點位、指標、頻次等國家規范，與同期發布的《排污單位自行監測指南》共同支撐起排污監測體系的完善，推動排污監測體系的有序運行，為市場交易提供良好的數據基礎。
(四)逐步擴大污染物覆蓋范圍，探索針對重金屬污染物的排污權交易
針對目前排污權市場的污染物種類較少、未能有效覆蓋重金屬污染源的問題，建議有關部門加強研究設計，逐步探索將更多的污染物種類納入排污權交易體系。通過市場與行政相結合的手段，更好地管控重金屬等對人類生產生活具有高危害性的污染物。
實際上，湖南省排污權交易體系中就已經開始探索將重金屬污染物納入交易范疇。2021年發布的《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法》明確提出，“本辦法所稱的主要污染物，是指化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、鉛、鎘、砷、汞、鉻、揮發性有機物、總磷等十一類污染物。其中鉛、鎘、砷、汞、鉻、揮發性有機物、總磷七類污染物管理的具體行業、范圍及施行時間有關規定在另行制定的實施細則中明確。”
原標題：IIGF觀點 | 我國排污權交易市場的最新進展、現存問題與建議展望
