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2021年作為“十四五”的開局之年，也是政策發布的重要年份，國家及相關部委層面共頒布生態環境相關領域政策性文件105項，其中中共中央、國務院層面發布文件14項，相關部委發布文件91項，整體呈現“數量多、分量足、重點明確”的特點。各省(區、市)也紛紛出臺本省“十四五”期間生態環境發展的規劃類文件。
環境商會聯合和君咨詢生態環保事業部在歲末推出《2021年生態環境政策分析》專題報告，試圖從產業和企業視角，對2021年生態環境相關政策進行梳理、盤點和分析、總結，以期通過政策的走向展望未來生態環境產業發展的方向，對業內企業的未來發展和戰略制定提供參考，敬請關注。
系列分析之一近日已發布，詳情請點擊：2021年生態環境政策分析(一)：轉變發展方式，推進“雙碳”目標。
此為系列分析之二--基于分區管控和價值實現機制的生態修復與保護。
當前階段生態環保主要市場需求由之前的點狀污染治理向一定區域范圍的綜合生態修復與保護轉變已經是業內的普遍共識，但就目前生態修復與保護項目而言，缺少修復結果性標準和鼓勵社會資本參與的合理商業模式成為制約該領域發展的兩大瓶頸，也在某種程度上造成了之前一段時間該領域的諸般亂象。針對上述兩大瓶頸，2021年國家層面先后出臺了兩個基礎性文件。
1 解決兩個發展瓶頸
在修復與保護標準方面，11月19日生態環境部發布《關于實施“三線一單”生態環境分區管控的指導意見(試行)》(環環評〔2021〕108號)，要求各省到2023年建立相對完善的“三線一單”(生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單)生態環境分區管控制度，建立更新調整、跟蹤評估、成果數據共享服務等機制，建立相對完善的數據共享與應用系統服務功能，同時推動上述制度、機制、功能在在規劃編制、產業布局優化和轉型升級、環境準入等領域的實施應用。這一文件是在《關于加快實施長江經濟帶11省(市)及青海省“三線一單”生態環境分區管控的指導意見》(環環評〔2019〕99號)試點和36個“三線一單”落地應用案例基礎上的全國性推廣。可以想見，這一制度的確立，將為未來全國范圍內開展差異化、精準化生態環境修復與保護，明確相應標準奠定堅實基礎，也將成為業內企業開展區域布局、開拓區域市場的指引。
在商業模式方面，4月26日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》(國務院公報2021年第14號，以下簡稱《14號公報》)，是在總結各地大量探索(詳見《生態產品價值實現典型案例(第一批)》(自然資辦函〔2020〕673號))基礎上，對如何從制度層面破解綠水青山轉化為金山銀山的瓶頸制約的系統性闡述，可以認為是“十四五”期間鼓勵和規范生態保護與修復領域產業發展的綱領性文件。
《14號公報》提出了四個方面戰略取向：培育經濟高質量發展新動力、塑造城鄉區域協調發展新格局、引領保護修復生態環境新風尚、打造人與自然和諧共生新方案。由此可以看出，建立健全生態產品價值實現機制的目標，是仍然要以經濟發展，尤其是農村和生態地區的經濟發展，為根本目標，但不是以過去粗放的、以犧牲環境為代價的方式發展經濟，而是要對接城鄉地域資源差異，通過顯化生態產品價值的方式發展經濟，這既滿足了城市地區對美好生活的需要，又解決了農村地區不平衡不充分問題，實現鄉村振興、共同富裕，也就完成了“綠水青山就是金山銀山”的轉變。
《14號公報》圍繞如何建立健全的問題提出了6大機制建設方向：調查監測機制、價值評價機制、經營開發機制、保護補償機制、價值實現保障機制和價值實現推進機制，從產業的視角來看，涵蓋了生態產品項目從策劃開發到建設運營的全生命周期。
作為促進產業發展的核心，中共中央辦公廳、國務院辦公廳圍繞“保護補償機制”發布了《關于深化生態保護補償制度改革的意見》(國務院公報2021年第27號)，明確“十四五”期間要改革完善“以生態保護成本為主要依據的分類補償制度”“以提升公共服務保障能力為基本取向的綜合補償制度”和“以受益者付費原則為基礎的市場化、多元化補償格局”，并明確了各項制度建設的具體內容和措施。而后財政部和發改委出臺了兩個配套性試點支持文件，一是《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》(財資環〔2021〕25號)，明確“每年從水污染防治資金中安排一部分資金作為引導和獎勵資金”對長江流域干流11個省、支流8個省進一步健全完善流域橫向生態保護補償機制，加大生態系統環境保護和治理修復力度進行支持；二是《關于加快推進洞庭湖、鄱陽湖生態保護補償機制建設的指導意見》(發改振興〔2021〕750號)，明確在“兩湖”流域充分發揮市場配置作用，鼓勵與引導社會資本參與濕地保護修復、濕地公園建設，所在地政府積極探索流域生態保護補償的新方式，加快研究簽訂湖泊生態保護補償協議，開展湖泊水流自然資源確權登記，構建環境權益交易市場等一系列具體措施。
2 鼓勵社會資本參與
在此基礎上，國家開始鼓勵和支持社會資本參與。國務院辦公廳發布《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》(國辦發〔2021〕40號)，提出“鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，圍繞生態保護修復開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務等活動，對區域生態保護修復進行全生命周期運營管護”“重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主(包括責任人滅失、自然災害造成等)的生態保護修復”，明確指出社會資本可以“采取‘生態保護修復+產業導入’方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態系統，申請核證碳匯增量并進行交易；通過經政府批準的資源綜合利用獲得收益等”方式獲得收益，同時明確給予產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等支持政策。在此之前生態環境部會同發改委和國開行已經批復了第一批36個生態環境導向的開發(EOD)模式試點項目(《關于同意開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》(環辦科財函〔2021〕201號))，并開始啟動第二批試點推薦工作(《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2021〕468號))。
3 重點生態修復方向
有了機制的保障，國家也陸續明確了生態修復與保護的重點區域和方向，《關于加強草原保護修復的若干意見》(國辦發〔2021〕7號)、《關于科學綠化的指導意見》(國辦發〔2021〕19號)、《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》(國務院公報2021年第30號)、《農村人居環境整治提升五年行動方案(2021—2025年)》(國務院公報2021年第35號)、《關于加強長江經濟帶重要湖泊保護和治理的指導意見》(發改地區〔2021〕1617號)、《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十四五”規劃》(發改地區〔2021〕1745號)、《青藏高原生態屏障區生態保護和修復重大工程建設規劃(2021—2035年)》(發改農經〔2021〕1775號)、《關于加強自由貿易試驗區生態環境保護推動高質量發展的指導意見》(環綜合〔2021〕44號)、《生態保護和修復支撐體系重大工程建設規劃(2021—2035年)》(發改農經〔2021〕1812號)等文件相繼出臺。
其中，作為長江大保護后的又一重大流域政策，《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》尤其值得關注，該文件明確了上游水源涵養、中游水土保持、下游濕地保護和生態治理的功能分區定位，提出構建“一帶五區多點”的生態保護空間布局、“一軸兩區五極”的發展動力格局以及多元紛呈、和諧相容的文化彰顯區。同時，發改委先后發布了《重大區域發展戰略建設(黃河流域生態保護和高質量發展方向)中央預算內投資專項管理辦法》(發改地區規〔2021〕422號)和《“十四五”黃河流域城鎮污水垃圾處理實施方案》(發改環資〔2021〕1205號)兩個配套性文件，由此可以預見，黃河流域生態保護和經濟發展將在“十四五”期間，尤其是“十四五”中后期開啟與長江經濟帶方向不同但同樣豐富多彩的新篇章。
4 配套政策
財政部還針對上述重點方向給予了資金支持保障，先后發布了《海洋生態保護修復資金管理辦法》(財資環〔2020〕76號)、《農村環境整治資金管理辦法》(財資環〔2021〕43號)、《中央生態環保轉移支付資金項目儲備制度管理暫行辦法》(財資環〔2021〕91號)、《關于全面推動長江經濟帶發展財稅支持政策的方案》(財預〔2021〕108號)、《重點生態保護修復治理資金管理辦法》(財資環〔2021〕100號)等一系列文件。發改委也配套發布了《生態保護和修復領域相關中央預算內投資專項管理辦法》(發改農經規〔2021〕1728號)。
5 小結
如果說圍繞“轉變發展方式，推進‘雙碳’目標”的政策離生態環境產業和企業還有一定距離的話，上述生態修復與保護的政策就顯得“親和”很多，尤其是對于從事流域治理、生態修復相關業務的企業來說，應該對照上述政策重新認真審視自身的“十四五”發展規劃。在此，和君咨詢生態環保事業部提供三點建議：
一是基于自身業務發展重點區域，深入研究當地“三線一單”分區管控的區域劃分，細化目標市場拓展策略；
二是基于自身業務鏈條，思考“合縱連橫”策略和具體舉措，完善自身為地方政府提供一攬子生態治理綜合解決方案的能力；
三是基于自身項目，深入研究國家和項目所在地配套財稅政策，嚴格遵守并用好用足相關政策要求。
此外，在目前的國家平臺(長江環保及未來可能會出現的黃河治理平臺)、省級平臺(各省環保集團)大格局下，如果你不是這兩類企業，那么還需要在上述三點思考之前，重新思考自身在整個環保產業發展格局中的定位，即客戶是誰、為客戶提供何種服務等。
敬請期待《2021年生態環境政策分析(三)——基以問題為導向，補齊環境短板》。
原標題：2021年生態環境政策分析(二)：基于分區管控和價值實現機制的生態修復與保護
