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我國貫徹新發(fā)展理念，將應對氣候變化擺在國家治理更加突出的位置，不斷提高碳排放強度削減幅度，不斷強化自主貢獻目標，努力提高應對氣候變化力度，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型。特別是，2020年我國提出碳達峰、碳中和目標以來，我國碳減排的力度在各地區(qū)、各行業(yè)均得到強化。然而，當前我國目前正處于探索經(jīng)濟轉型升級的過程中，碳減排的機制、制度、方案仍不完善。如果不能提高碳減排的有效性，推動碳減排將對我國的經(jīng)濟發(fā)展造成很大的不確定性。
能源領域是我國溫室氣體排放的主要來源。內(nèi)蒙古是國家重要的能源基地，也是重要的碳排放來源地。我國在推動碳減排的進程中既要考慮碳減排的實效，又要兼顧碳減排期間的能源安全、供應鏈安全等影響全局的基礎性問題。以內(nèi)蒙古為例研究區(qū)域協(xié)同碳減排具有顯著的代表性和典型性，希望基于此提高政策建議的參考價值。
一、開展區(qū)域協(xié)同碳減排的意義
（一）控制煤炭相關碳排放是推動碳減排的核心
由于煤炭本身碳排放強度比較高以及以煤為主的能源的結構，導致煤炭成為我國碳排放的主要來源。
內(nèi)蒙古是煤炭生產(chǎn)和消費重點省區(qū)，推動其實施區(qū)域協(xié)同碳減排意味著抓住了碳排放的主要矛盾(見圖1)。2021年9月，中央和國務院發(fā)布的《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(以下簡稱，《意見》)在指導思想方面提出，堅持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，把碳達峰、碳中和納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局。推動區(qū)域協(xié)同碳減排目的就是全面落實《意見》中的指導思想，讓系統(tǒng)觀念不空洞，讓發(fā)展和減排更協(xié)調(diào)，讓整體和局部的價值更統(tǒng)一，讓短期和中長期的關系更明了。
（二）開展區(qū)域協(xié)同減碳有助于降低實現(xiàn)碳達峰、碳中和過程中的風險
國家層面高度關注實現(xiàn)碳達峰、碳中和進程的風險防范。相關文件明確提出，堅持“全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅動、內(nèi)外暢通、防范風險”原則。防范風險的具體舉措包括，處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系，有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經(jīng)濟、金融、社會風險，防止過度反應，確保安全降碳。具體到內(nèi)蒙古來看，采取區(qū)域協(xié)同碳減排有助于充分考慮能源需求側和供應側的匹配，科學開展能源需求預測，在能源轉型期間更加可靠的保證能源供應安全。基于安全的能源供應，供應鏈的安全才能得以保障，同時密切的區(qū)域協(xié)同也為供應鏈安全奠定了基礎。
（三）促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展
從全國范圍來看，內(nèi)蒙古屬于經(jīng)濟相對欠發(fā)達。但是，區(qū)域碳減排可以充分利用京津冀甚至東部其它經(jīng)濟強省的經(jīng)濟優(yōu)勢和政策工具反哺內(nèi)蒙，充分利用內(nèi)蒙提供更為經(jīng)濟的清潔能源來降低全社會的綜合碳減排成本。
從高耗能產(chǎn)業(yè)轉移的視角來看，中東部地區(qū)通過“外包”降低本地的碳排放，不斷降低高排放產(chǎn)品和能源的生產(chǎn)，依賴其他地區(qū)調(diào)入滿足當?shù)叵M需求，使得環(huán)境污染壓力和碳排放壓力轉移至內(nèi)蒙古等中西部生產(chǎn)省份。而內(nèi)蒙等生產(chǎn)省份經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后，缺乏足夠技術經(jīng)濟支持來應對氣候變化。區(qū)域協(xié)同碳減排可以充分利用經(jīng)濟高達省份的資金、技術等優(yōu)勢提升內(nèi)蒙古應對氣候變化的能力。
促進城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民公平碳減排。中國各省內(nèi)和各省之間的家庭碳足跡存在很大的不平等。一是城鎮(zhèn)居民人均碳足跡是農(nóng)村居民人均碳足跡的2.5倍。中國經(jīng)濟一直在快速增長，但全國仍然存在明顯的城鄉(xiāng)差距。這是中國可持續(xù)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)之一。與農(nóng)村居民相比，城市居民擁有更高的家庭收入和更現(xiàn)代的生活方式，導致碳足跡更高。內(nèi)蒙古的居民與其能源受地的居民相比碳足跡更低，區(qū)域協(xié)同有助于公平碳減排。
二、開展區(qū)域協(xié)同減碳的可行性
（一）內(nèi)蒙作為全國主要的能源輸出地減排潛力大
依托于內(nèi)蒙古豐富的煤炭資源以及與京津冀為鄰的地理優(yōu)勢，內(nèi)蒙古充分利用自身能源資源優(yōu)勢條件，將自治區(qū)建設成為了國家重要能源生產(chǎn)輸出基地。2020年全國煤炭儲量1622.88億噸，其中內(nèi)蒙古煤炭儲量達194.47億噸，占比12%。據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)自然資源廳2021年發(fā)布的官方數(shù)據(jù)，截至2019年底，內(nèi)蒙古全區(qū)煤炭勘查累計估算資源總量達9554.54億噸，其中查明的煤炭資源儲量為4801.03億噸，預測的煤炭資源量為4753.51億噸。
內(nèi)蒙古形成了高度依賴能源產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展格局，同時也是全國重要的能源消費和碳排放所在地。“十三五”期間，全區(qū)累計外送原煤和電量繼續(xù)位居全國各省第一。根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關于現(xiàn)代能源經(jīng)濟發(fā)展情況的報告》，2020年內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)能達13.41億噸，占全國四分之一，居全國第一。根據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會發(fā)布的《2020煤炭行業(yè)發(fā)展年度報告》，2020年內(nèi)蒙古的原煤產(chǎn)量達10.01億噸，同比增長1.3%，位居全國第二，占比達全國總量的26%，外運量超5.7億噸。2020年內(nèi)蒙古全區(qū)發(fā)電量5811億千瓦時，外送電量2070億千瓦時，占全國跨省送出電量總規(guī)模的13.5%，是外送原煤和電量規(guī)模最大的省份，為保障國家能源安全做出了重要貢獻。
在全國推動能源經(jīng)濟結構轉型的大形勢下，內(nèi)蒙古深化供給側結構性改革，推動能源工業(yè)轉型升級，加大煤炭清潔安全開采力度，燃煤煤電煤耗進一步降低，大力推動風電和光伏等清潔能源發(fā)展。內(nèi)蒙古正在逐步從化石能源基地向清潔能源基地轉變。內(nèi)蒙古的能源工業(yè)轉型不僅管住了區(qū)內(nèi)的碳排放的源頭和入口，也相當于逐步擰緊全國碳排放的閥門，這一舉措對于全國整體上實現(xiàn)碳減排將發(fā)揮重要作用。
“十三五”期間，全區(qū)累計退出煤炭產(chǎn)能3500萬多噸，提前完成煤炭行業(yè)去產(chǎn)能任務， 到2020年末，煤礦采煤機械化率達到98%以上，年原煤產(chǎn)量達100萬噸以上企業(yè)占全部煤炭企業(yè)的比重接近七成。電力裝機容量超1.4億千瓦，其中，裝機量600兆瓦以上超臨界火力發(fā)電機已成為火電主力機型，煤耗水耗進一步降低，風電和光伏發(fā)電等可再生能源電力裝機占比超三分之一。推動煤炭加工由簡單的煉焦向煤制油、煤制氣、煤制乙二醇和煤制烯烴等為代表的現(xiàn)代煤化工發(fā)展，到2020年底煤制烯烴產(chǎn)能超300萬噸，居全國第一。
（二）內(nèi)蒙古具備為區(qū)域碳減排發(fā)揮更大作用的潛力
為了更好實現(xiàn)碳達峰與碳中和目標，內(nèi)蒙古積極促進產(chǎn)業(yè)結構升級，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，控制第二產(chǎn)業(yè)碳排放，降低能源強度與碳強度；同時，充分利用自然資源的優(yōu)勢，發(fā)展可再生能源，降低化石能源依賴度，促進能源轉型。
能源碳減排的核心是采用可再生能源替代傳統(tǒng)能源。我國主要的可再生能源風能和太陽能資源豐富地區(qū)主要在西部地區(qū)。然而，內(nèi)蒙古不僅風能、太陽能資源豐富并且距離京津冀等電力負荷中心更近，具有發(fā)展大規(guī)模發(fā)展可再生能源的資源條件和消納條件，進而促進大規(guī)模的減排。
內(nèi)蒙古自治區(qū)風能資源條件居全國首位。全區(qū)70米高度風能資源量約為15億千瓦，年平均風功率密度達到353瓦每平方米，是全國唯一平均風功率密度超過350瓦每平方米的省區(qū)；太陽能資源也是全國最豐富的區(qū)域之一，太陽能年總輻射量4800～6200兆焦每平方米，年日照時數(shù)在2600～3400小時之間，資源豐富和較豐富地區(qū)面積約72萬平方公里，占全區(qū)總面積的61%，是全國高值地區(qū)之一。
截至2020年11月底，全區(qū)風電累計裝機3097萬千瓦、持續(xù)多年位居全國第一，光伏發(fā)電累計裝機1168萬千瓦、居全國第七位，全區(qū)風電、光伏發(fā)電裝機總量超過4000萬千瓦，占全國風電和光伏發(fā)電裝機總規(guī)模的9.3%，在全國裝機規(guī)模最大。預計到2020年底，全區(qū)可再生能源發(fā)電裝機將達到5000萬千瓦，比2015年增加1852萬千瓦、增長58.8%，超過全國風光總裝機容量的十分之一。其中：風電3500萬千瓦、太陽能發(fā)電1230萬千瓦、水電238萬千瓦、生物質發(fā)電32萬千瓦。風電、太陽能發(fā)電均超過國家明確我區(qū)的風電發(fā)展“十三五”規(guī)劃和太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃目標。
“十四五”期間，自治區(qū)將按照習近平總書記在第75屆聯(lián)大一般性辯論上提出的“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。”的目標愿景，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向，大力發(fā)展可再生能源。“十四五”期間，內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)劃實施“新能源倍增工程”，建設全國最大的新能源基地。堅持本地消納和大規(guī)模外送、集中式和分布式開發(fā)并舉，繼續(xù)推動清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系建設。“十四五”期間，新能源項目新增并網(wǎng)規(guī)模達到5000萬千瓦以上，到“十四五”末，內(nèi)蒙古自治區(qū)可再生能源發(fā)電裝機力爭超過1億千瓦。屆時，內(nèi)蒙古清潔能源不但可以滿足本地能源減排的需求，也同時通過大規(guī)模的電力外送滿足受電省份的碳減排的需求。
（三）碳減排邊際成本和產(chǎn)業(yè)結構的差異為區(qū)域協(xié)同碳減排提供了條件
研究認為，全球合作能有效促進減緩氣候變化進程。全球 2000−2100 年累積 CO2排放在非合作博弈情景下是合作情景下的 2.29 倍。因此，從全國來看，不同省份或者區(qū)域協(xié)同合作可以有效促進碳減排。
產(chǎn)業(yè)結構是決定能源消耗量和二氧化碳排放量的重要因素之一。我國各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構不同導致能源消耗量和碳排放量也有較大差異。以內(nèi)蒙古等地為例，其經(jīng)濟結構高度依賴能源等高碳的第二產(chǎn)業(yè)，當下的碳減排壓力較大。未來在能源轉型過程中，內(nèi)蒙古有豐富的煤炭資源可以承擔能源安全穩(wěn)定器的作用，優(yōu)良的風能、太陽能資源為持續(xù)降低清潔電力的成本提供了先決的條件，未來碳減排的邊際成本較低。
從全國來看，東部經(jīng)濟地區(qū)相對發(fā)達，隨著經(jīng)濟結構的調(diào)整，國民經(jīng)濟中重工業(yè)的比重會逐漸下降，而服務業(yè)的比重會相應提高。因而，東部地區(qū)相應的碳減排潛力會有所降低，碳邊際減排成本相應地增加。
從當前來看，內(nèi)蒙古鄰居的能源輸出地京津冀地區(qū)人均碳排放和人均化石能源消費量均有顯著降低。但是，下一步要實現(xiàn)進一步深度減排，未來進一步提高清潔能源消費的比重以及為此建立新型電力系統(tǒng)仍然需要內(nèi)蒙古作為重要的電力系統(tǒng)安全運行支撐來源地以及清潔電力的來源地。
三、推動區(qū)域減碳協(xié)同的建議
推動區(qū)域協(xié)同碳減排具有潛在的經(jīng)濟效益。然而，當前我國在區(qū)域系統(tǒng)合作方面的基礎并不扎實，各地區(qū)獨特的碳減排的潛力和碳減排成本尚需梳理，相應的機制仍待建立，針對這些話題本文提出了如下建議。
（一）摸清各省區(qū)協(xié)同碳減排的潛力和碳減排的成本
建立區(qū)域碳減排協(xié)同機制的目的是降低全社會的減排成本，實現(xiàn)減排資源的協(xié)同，充分利益低成本的減排工具。對各個地區(qū)的碳強度下降潛力進行科學的評價有助于制定區(qū)域差異化的減排目標，從而進一步降低碳減排對經(jīng)濟水平的影響。對碳強度下降潛力的科學評估有助于摸清我們的底牌，做到對減排潛力心中有數(shù)。
（二）支撐系統(tǒng)深入的開展區(qū)域協(xié)同碳減排研究
碳達峰、碳中和是一個長期的系統(tǒng)性工程，涉及經(jīng)濟社會的方方面面。無論是產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整還是碳減排，都應該是區(qū)域間協(xié)同合作完成的。某一個區(qū)域單獨開展產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整不與其它地區(qū)合作，從經(jīng)濟性和可操作性來說均不合理。建議系統(tǒng)深入的區(qū)域協(xié)同碳減排研究，為科學分配各地區(qū)的碳配額，也為碳定價等各類型政策工具提供科學的支撐。一是研究以國家層面產(chǎn)業(yè)布局角度分析能源結構、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整對各地區(qū)碳減排的作用機制并優(yōu)化碳減排的成本，二是基于碳減排成本優(yōu)化制定碳減排過程中經(jīng)濟增長與碳排放脫鉤的最優(yōu)路徑。
（三）建立跨區(qū)域協(xié)同碳減排的碳減排獲益分享機制
推動各地區(qū)協(xié)同減排，從全社會的層面可以獲得相應的經(jīng)濟收益，同時區(qū)域協(xié)同的減排壓力較大一方可能經(jīng)濟利益受損，建議采取合理的補償機制，促使協(xié)同碳減排持續(xù)發(fā)揮效用。建議可以從兩個方面考慮設立補償機制，一方面是參照各個地區(qū)在節(jié)約的減排成本中的貢獻比重進行分配。另一方面，若上一年的補償機制不合理或者不夠科學，某地區(qū)承擔了較大的碳減排任務因而經(jīng)濟遭受損失，那么，在下一年的碳配額分配中，經(jīng)濟受損區(qū)域的碳排放權應給予更多。同時，建議向在協(xié)同減排中承擔較大減排壓力的地區(qū)征收較正常水平低的碳稅，以進行一定程度的補償。
（四）建議探索消費端碳核算以優(yōu)化碳減排責任
建議自上而下的機制鼓勵區(qū)域協(xié)同碳減排。碳排放的源頭是化石能源的燃燒。不論是煤炭在內(nèi)蒙當?shù)赜糜诎l(fā)電還是用于工業(yè)過程，亦或是直接外運到其它省份，推動煤炭使用量不斷增加的還是消費側的推動。建議采用消費側碳核算以優(yōu)化碳減排責任分配，促使煤炭調(diào)入地區(qū)承擔更多的氣候變化減緩責任，向調(diào)出省份提供更多經(jīng)濟與技術支持碳減排。目前，全國碳交易市場已正式啟動，這為區(qū)域合作提供了一個很好的平臺。
原標題：IIGF觀點 | 區(qū)域協(xié)同碳減排提高綜合效用的探討 ——以內(nèi)蒙古為例
