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高源
不久前，《各省市紛紛成立環保集團，是市場危機還是轉機》引發廣泛關注和評論，為了進一步梳理這個話題，今天特別推出第二篇，希望能為大家提供更多參考。
各地成立環保集團背后的非市場化考量
在之前的文章和后面的討論中，對于省市級紛紛成立環保集團，大家達成了一致的理解，即如中國固廢交流群網友方朝軍所言：
“在生態文明建設寫入憲法，建設美麗中國、振興美麗鄉村、長江大保護等成國家戰略任務的大背景下，各省市成立環保集團，是必要的政治考量;其次，PPP熱潮中，因為戰線過長，很多投資主體因各種原因導致項目不能持續推進，必須要由地方政府進行“托底”，組建自己的環保集團，更利于解決問題。”
網友老樹007對此用更通俗化的語言進行了解釋和補充：“總的來說就是，環境治理資金缺口大，政府付款難;廠網河湖責任大，企業不敢總包。以前膽子大、敢總包的民營企業都控制權轉移了。各省市環保平臺公司依靠政府在政策、土地、資產方面的大力支持，希望能借到足夠的錢，從而承擔更多的環境責任。雖然后續發展的結果還很難說，但它是地方政府主動推動環境治理的信號。”
E20研究院執行院長薛濤認為：在行業市場化過程中，BOT模式因為既能解決政府的投入缺口，企業又能拿到穩定收益的項目，成為市場主流。但單一的BOT模式，并不能解決公益性強或系統性整合類的環境治理業務，比如以提質增效為目的的廠網一體化這樣的系統性任務。
薛濤介紹，對于污水BOT投運企業來說，特許經營模式會使得企業其實內心希望進水濃度低，收集量不足，而無論按合同還是其實際能力特許經營企業都不該也無法直接而參與投資大，營利模式不清楚的管網。沒人愿意做，只能由各地政府來做，當ppp不能完美解決時，廠網一體化的市級地方水務集團反而在應對提質增效時候更加從容，這是客觀的現實。
可見，在產業發展的過程中，市場化起到了巨大的作用，但市場化不是萬能的。市場化偏愛商業部分，公益性內容還是需要政府來承擔。所以當問題升級的時候，市場化失靈的問題會更加常見。在這種情況下，市級環保集團就如一個大菜籃子，裝一些盈利狀況好的菜，也裝一些不好的菜，從而實現內部平衡。而省級環保集團目的則在于彌補一些短板城市乃至農村的環境治理缺口，也有它發起的合理性。各省市成立自己的環保集團，就是在彌補行業發展過程中，單純依靠市場化所帶來的不足。
PPP一線工作者田寒星認為，前期市場，特別是PPP發展過程中造成的一些問題，只有統一劃歸省級政府才能更好解決。其中核心問題是不少省、地級市、州、縣級市的財政無力補給，支付能力不足。如果不做大一統的考量，一些財政能力好的區域有錢補貼，或許可以活著，但活得并不好；財政差的地方，可能會進一步激化固有矛盾——與社會資本和金融機構的矛盾，整體規劃的鄉村建設可能就成為一句口號。這是任何一個省都不愿意看到的雙輸局面。
所以，各省成立環保集團，或許不是行業當下的最優選，但一定是當下解決縣級市(政府投資項目)最值得嘗試的方式之一。現在的省級集團模式，可以稱為階段性的權宜之計。即便有問題，也不能壞到哪里去了。其實平臺也有平臺的難處，無論省市，各有各難，重慶環保集團的村鎮污水案例就是個典型，值得思辨。當然，從目前來看，短時間破局是不可能的，這需要一定的時間發展和檢驗。
省級環保集團能市場通吃嗎？
各省市成立自己的環保集團，有切實的考量，但對于市場大多數企業來說，更關注的是，省市環保集團到底會對市場產生什么樣的影響，會不會形成新的區域壟斷和市場分割。
一位不愿具名的資深企業人士對作者坦言：“肯定會有一些這方面的影響，但各省級平臺無論從成立初心，還是實際業務操作來說，其實都存在著不小的‘掣肘’，不可能在其區域內市場通吃。”
他介紹，就其所了解的情況，一些省市的環保集團，僅有集團的概念，并沒有具體的業務內容。真想去做一些具體業務，不僅要看它里面裝的是什么，更需要真刀真槍地去拼市場。
在薛濤看來，實際市場里，也不會存在按照企業級別來比大小王的情況。他介紹，環保項目的事權決定權在地級市及縣級市。如果不是雪中送炭，當爭搶收益性好的項目企業也并不能靠級別高通行天下，各層級之間的國企的競爭仍然十分激烈。至于公益保障性托底的任務，又不是所有企業感興趣的目標了。
之前的文章里也提到，對于各省級環保集團來說，雖然在省級政府的支持下，有資金、技術、資源等方面的優勢，但它們真正的競爭對手是類似長江生態、中節能、光大環境這樣的大央企以及北控水務、首創環保集團這樣的擁有全國市場前沿地位的地方國企。
北控水務執行董事、執行總裁李力就此話題與作者交流時介紹，在當前的市場形勢下，北控水務與首創環保集團這樣的市場化企業正面臨中央軍和地方軍的兩面夾擊。這是市場化企業都要面臨的問題。李力認為，現在的企業發展邏輯，尤其在我們市政公用領域，在環保行業，既有市場化屬性又有行政化屬性，原來靠企業單打獨斗的模式必須轉變為合作模式。現在，北控水務非常重視跟中央軍和地方軍的合作，也在尋求積極與雙方進行合作。
即使有省政府支持，在項目招投標方面，國家有招標投標法來管理，省級環保集團也必須依法參與競標。而在具體的業務拓展上，蘇州蘇科創投科技有限公司總經理宋燦輝介紹，央企在地方的運營項目，溝通協調難度其實很大。比如之前，某國家中心城市曾計劃和一家央企合作，雙方簽訂了戰略協議。但是最后兩家并沒有合作成功，而是地方政府成立了自己的生態環境投資發展集團。
之前作者曾采訪過一位省級平臺的負責人，他對作者介紹：這一級的平臺其實挺難做。一定角度上，它們處于央企和民企的中間，處境比較尷尬，甚至有時候，優劣勢也有所悖反——雖然在地方有更深厚的資源，也有足夠的資金和品牌優勢，但從另一方面，其融資能力不如央企、機制靈活性也不如民企。事實上，即使有了省政府的背書，在省內各市的業務推進也并不如大家常規想象的那么好做。為了打開市場，他們專門成立了各地攻堅組，命令市場人員以死磕的方式實現項目推進。
另有一位企業人士介紹，省級環保平臺要想做起來，主要還是要看省委書記和省長重視程度。比如一些地方，省長將除了省會市外的所有省內資源都劃歸城投公司，以支持其省級平臺發展。
薛濤認為，政府支持是一個原因，各省市環保平臺自己的作為也決定著其市場發展。一些平臺即使獲得了很大的支持，卻最終蜷縮在本地，僅僅能成為地方一霸。相反，如果有好的帶頭人和治理機制，以及地方政府的信任支持，也有平臺企業獲得大的發展，比如瀚藍環境起家只是佛山市南海區的供水公司，但它在金鐸總裁的帶領下，早已經走出南海、佛山甚至廣東，發展成績和發展勢頭有目共睹。
對省級平臺的合作暢想與一點擔憂
薛濤介紹：常規來看，省市環保平臺公司主要任務是完成投融資和項目管理，不少公司在后者還需要專業力量扶持，發展到技術細節本身也不是它們的主要任務，在此，這些平臺公司與民營企業應該會有合作空間，尤其是一些注重科技創新的專特精新企業。
宋燦輝表示，在央企入局的格局下，地方環保對技術合作的需求程度會更加強烈。相比央企，對于產品和技術都有獨特優勢的專業公司來講，地方環保平臺或許是更容易合作的伙伴。
宋燦輝認為，各省市成立環保平臺，有利于技術的創新和市場發展。央企的創新和技術革新已經比較穩定，地方政府成立平臺公司，或可形成鯰魚效應，對技術創新和進步是一個較好的機會。
在他的設想里，三方的合作模式是：地方平臺公司持有資產、央企通過資本投資和經驗的形式切入，產品技術服務型的民營企業進行技術賦能。
也許這是個美好的圖景，但前述的企業資深人士提出了他另外的擔憂。
他介紹，基于生態文明、美麗中國等政治考量，環保督察的現實壓力，以及提振經濟的追求，給地方政府組建自己的環保集團提供了更多的理由和動力。而縱觀產業發展歷史，環保產業市場化的過程，其實正是政府解決環保服務資金困境過程和政治壓力的過程。當壓力得以緩解，尤其是在嘗到環保平臺的經濟蜜糖之后，地方政府有沒有可能產生更大的胃口?環保產業的市場化會不會出現一些轉向?
事實上，自2017年下半年以來，一些地方也出現了政府回購執行中的BOT 項目事件。比如：
2018年6月，黑龍江國中水務全資子公司昌黎縣污水處理廠被昌黎縣人民政府要求提前解除2004年簽署的BOT 合同。
2020年11月，安徽蕪湖經濟技術開發區管委會回購安徽國禎環保的蕪湖市天門山污水處理廠BOT項目。
今年1月，萬邦達退出內蒙古烏蘭察布BOT項目，由烏蘭察布市集寧區政府以13.41億元進行了回購。
今年2月，江蘇泰州市對外公開江蘇省生態環境保護督察整改情況，泰州市姜堰區籌資2.38億元回購了桑德集團8座特許經營的污水處理廠，交由政府城投平臺旗下的水務公司和PPP項目公司運營。
前述資深人士認為，這或許不會成為趨勢，但其中的隱憂還是值得重視。
薛濤介紹：“BOT項目壟斷性好，現金流又穩定，雖然有收款問題，但總體上是一種保證企業20年至30年穩賺不賠的好生意。這樣的好買賣在各行業看來，都不會是常態的機會，以后面臨的發展困難可以說是一種回歸，對外突出差異化競爭、服務提升和商業模式創新，對內的核心則是看機制優化，應該不會有像以前一樣容易擴張的時代和簡單一致性的市場打法了。”
薛濤認為，環境企業需要營銷，需要品牌，需要技術服務，需要系統性升級，需要廠、網、河的管理能力，這一切都要企業能深入發展成政府無法不依賴的能力。
在大家看來，面對各省市環保平臺的成立，無論對于它們自身，還是中建、中鐵這樣的央企，還是北控水務、首創環保集團這樣的全國化地方國企，以及更多的民企，生態合作都是發展的關鍵詞。在針對需求解決問題、辦實事的基礎上，如何發揮各自的優勢實現互補，形成大企業領軍的“航母艦隊”或許是值得期待的事情，也許也會有不少曲折，而作為民營企業，如何能發揮自身的專精特新，找到其被選擇合作的價值，是這個時代下必須的選擇。
原標題：再議省級環保集團現象：不用過于擔心平臺市場通吃
