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2016年8月，中國人民銀行等七部委聯合發布的《關于構建綠色金融體系的指導意見》中，將政府和社會資本合作模式(PPP模式)作為一種創新公共服務供給方式、動員社會資本進入綠色領域的有效手段，支持在綠色產業中引入PPP模式，提出推動完善綠色PPP項目相關的法規規章，并鼓勵各類綠色發展基金支持以PPP模式運作的相關項目。
2020年，中央和地方層面繼續發布PPP相關政策，從加強績效管理、支持民營企業、示范案例推廣、細化相關規范、推動項目融資、重點領域推進等方面引導、推動綠色PPP模式的規范發展。但綠色PPP政策依然有待完善的空間。本文將對2020年發布的綠色PPP政策進行梳理，總結目前存在的問題，并提出政策建議。
一、 綠色PPP市場2020年政策梳理
按照財政部PPP中心月度報告中對污染防治與綠色低碳項目的定義，即在公共交通、供排水、生態建設和環境保護、水利建設、可再生能源、教育、科技、文化、養老、醫療衛生、林業、旅游等多個領域，具有支持污染防治和推動經濟結構綠色低碳化的作用的項目，本文將這些項目界定為綠色PPP項目。
2020年，中央及地方合計發布綠色PPP相關政策40余條，除了對既有PPP模式問題的糾偏，還從加強績效管理、支持民營企業、推動平臺建設、示范案例推廣、細化相關規范、推動項目融資、重點領域推進、規范第三方服務等多方面引導、推動PPP模式的規范發展。
（一）中央層面
2020年，中央及各部委出臺綠色PPP相關政策20余個，主要涉及加強績效管理、支持民營企業、示范案例推廣、細化相關規范、推動項目融資、重點領域推進6個方面，如下圖所示。
圖1 中央及各部委出臺的綠色PPP相關政策
資料來源：根據公開資料整理
規范與強化PPP項目績效管理。2020年3月，財政部發布《關于印發<政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引>的通知》，規定績效管理貫穿PPP項目全生命周期，鼓勵社會資本參與項目前期績效目標和指標的設定與完善；同時明確各部門相關職責，針對績效管理全過程各環節工作內容和程序進行了全面規定。該文件對我國未來PPP項目的高質量發展具有重要意義，有利于解決當前部分PPP項目存在的“績效評價流于形式”問題。
支持民營企業參與PPP項目，特別是綠色PPP項目。2020年6月、10月，國家發改委分別發布《關于支持民營企業參與交通基礎設施建設發展的實施意見》、《關于支持民營企業加快改革發展與轉型升級的實施意見》，兩份文件均支持民營企業通過參與PPP項目推動基礎設施建設。具體包括放寬市場準入、擴大基礎設施建設投資主體、予以融資支持等。值得注意的是，在《關于支持民營企業參與交通基礎設施建設發展的實施意見》中，文件特別提及引導、鼓勵和支持民營企業參與綠色維修、綠色駕培、綠色物流、綠色公路、綠色航運等綠色交通發展。上述政策有助于解決民營企業參與綠色基礎設施建設發展問題，激發民營企業活力和創造力，進一步為民營企業發展創造公平競爭環境。
推動綠色示范案例的征集和推廣。2020年11月，國家發展改革委發布《關于征集綠色政府和社會資本合作(PPP)項目典型案例的通知》，通過征集和推廣綠色PPP項目典型案例，學習借鑒相關經驗做法，進一步改進項目建設運營管理水平，提升生態建設和環境保護效果。同月，自然資源部發布《社會資本參與國土空間生態修復案例(第一批)》，鼓勵和引導社會資本通過PPP模式等方式參與國土空間生態修復等綠色項目。
細化相關規范，包括針對合同文本的規范和會計準則的規范。文本規范主要涉及2020年2月財政部發布的《關于印發污水處理和垃圾處理領域PPP項目合同示范文本的通知》，其中明確PPP項目合同的簽訂順序及使用方式，從制度安排上妥善解決了社會資本方對項目公司是否承擔連帶責任的問題。會計準則規范主要涉及2020年12月財政部發布的《關于印發<政府會計準則第 10 號——政府和社會資本合作項目合同>應用指南的通知》，明確了PPP相關政府會計準則適用情形，規范了PPP模式形成的政府資產和相關凈資產或負債的會計處理，有利于規范PPP業務中政府方的會計核算，更加全面準確地反映政府財務狀況。
推動或規范綠色PPP項目融資。2020年4月、8月，國家發改委分別發布《關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點相關工作的通知》、《關于做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點項目申報工作的通知》，推進基礎設施REITs試點開展工作。PPP模式作為基礎設施項目投融資的重要模式，在REITs試點中被特別提及，并對PPP項目申報REITs產品提出標準。在REITs試點聚焦的重點行業中，也特別提及優先支持城鎮污水垃圾處理及資源化利用等綠色基礎設施項目。REITs作為創新投融資方式，能夠助力綠色PPP項目再融資，促進基礎設施高質量發展。此外，2020年10月，財政部發布《關于政協十三屆全國委員會第三次會議第3856(財政金融類287號)提案答復意見的函》，文件中提出，由于會增加地方政府隱性債務風險，專項債不推薦作為PPP項目資本金或債務性資金，后續還需進一步論證；而對于將已建成的專項債項目轉為PPP模式運營以及將項目拆分為兩部分分別采用專項債和PPP模式實施兩種方式，可在確保合法合規、做好程序銜接、防控融資風險的基礎上，由地方探索實施。
鼓勵社會資本積極有序參與綠色領域投資。中央及各部委出臺各類政策文件鼓勵社會資本通過PPP模式參與綠色領域投資，包括新型城鎮化涉及的污水處理、垃圾處理等生態環保項目，交通運輸涉及的綠色交通項目，居住社區改造涉及的綠色社區項目，綠色建筑項目等。同時，加大財政資金對綠色項目傾斜力度，積極探索利用各類金融工具予以融資支持，規范有序推廣綠色PPP模式。
（二）地方層面
地方層面，同樣在加強績效管理、支持民營企業、示范案例推廣、細化相關規范、推動項目融資、重點領域推進、規范第三方服務等方面推動PPP模式在各省市的應用及推廣。北京、江蘇等省市發布PPP項目績效管理相關通知規范PPP項目全生命周期績效管理，提高公共服務供給效能，保障合作各方合法權益，進一步提升PPP項目管理水平。四川發布文件支持民營資本參與PPP項目投資、建設、運營。江蘇發布文件組織申報2020年度省級PPP示范項目，推進PPP工作高質量發展，加強示范引領和樣板推廣，帶動更多生態環保等綠色PPP項目落地實施。寧夏、山東等省市發布文件細化相關規定、優化審批流程與項目實施，加強項目庫管理制度等制度建設。北京、廣西等省市發布文件通過發行債券、資產證券化、REITs等方式助力PPP項目融資及再融資業務。河北、四川等省市發布文件，在污水處理、垃圾處理、綠色社區改造等綠色領域推廣運用PPP模式。
表1 2020年地方主要綠色PPP相關政策
資料來源：根據公開資料整理
二、綠色PPP政策體系面臨問題
2020年中國綠色PPP政策繼續從加強績效管理、支持民營企業、推動平臺建設、示范案例推廣、細化相關規范、推動項目融資、重點領域推進等方面引導、推動綠色PPP模式的規范發展；但在發展的同時仍然存在約束和保障機制不完善、地方政府財政承受能力有限、綠色PPP項目退庫風險較高等問題。
第一，PPP模式約束和保障機制不完善。目前PPP領域尚未構建完善的約束和保障機制：一方面，部分地方政府契約精神較為薄弱，部分項目存在地方政府支付能力或者意愿不足的情況，尤其是在政府換屆、重大政策調整時，政府部門之間推諉現象時有發生；另一方面，綠色PPP項目本身以公益性及準公益性為主，在風險和補償機制不健全、風險分擔與收益分配機制不合理的情況下，社會資本面臨較高投資風險，收益利潤難以保障；且部分綠色PPP參與企業投資過于激進，自身融資能力、償債能力及現金流水平不足，導致項目簽約后因融資問題等各類原因無法按時落地。
第二，地方政府財政承受能力有限。根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，每一年度PPP項目需從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應不超過10%。同時，根據《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目；對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示；對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。一方面，綠色PPP涉及生態建設和環境保護、林業等領域以公益性、準公益性項目為主，付費類型以政府付費為主。從未來30年全國該行業支出責任之和占該行業PPP項目總投資的比例來看，所有行業未來30年支出責任占總投資的比值為109%，而生態建設和環境保護支出責任占比達162%，林業達120%，說明綠色PPP涉及行業市場收益有限，政府需要承擔較大比重的財政支出責任。另一方面，由于財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目，對于部分財政能力有限的地方政府，生態環保、林業等綠色領域項目采取PPP模式空間已不足，應考慮采用EOD等其他模式推動綠色領域項目。
第三，綠色PPP項目退庫風險較高。綠色PPP項目以公益性及準公益性項目為主，通常具有投資規模大、回收周期長、公益性強等特點；社會效益突出而經濟效益不足。2020年1-11月，各省級財政審核同意的地方主動退出管理庫項目共484個，其中綠色PPP項目142個，占退庫PPP項目的29.34%。退庫的綠色PPP項目普遍存在準備工作不到位、未建立按效付費機制、方案設計不合理、重建設輕運營、項目周期長體量大而收益不足等問題，疊加綠色PPP項目對政府財政依賴程度較高，在地方政府支付意愿或能力不足的情況下，綠色PPP項目退庫風險較高。在審慎開展“政府付費”類項目的大環境下，未來公益性綠色PPP項目的空間將被嚴重壓縮。
三、綠色PPP政策體系完善建議
針對PPP政策體系面臨的問題，本文建議從以下幾個方面進行改善，進一步推動綠色PPP健康發展：
第一，建立健全PPP信用約束與投資保障機制。由于PPP項目中，政府處于強勢的甲方地位，部分項目存在因政策變化、規劃變更、政府換屆等原因導致合同內容變更、政府付費及補貼延遲支付等讓社會資本利益受損的現象。因此，需健全地方政府的信用約束機制與社會資本投資保障機制，加強PPP項目政府失信信息平臺建設，建立政府失信責任追究制度及責任倒查機制；同時健全PPP項目管理體系，明確風險分擔與收益分配機制，政府方承擔合理風險與責任，讓社會資本參與沒有后顧之憂。
第二，繼續完善綠色PPP配套支持政策。面對綠色PPP項目因收益不足等原因而有較高退庫風險的問題，建議繼續完善綠色PPP項目配套支持政策，注意平衡使用者付費與政府付費的比重，通過一定比例的政府付費，財政補貼、貸款貼息等各類資源補助方式，或者通過拓寬收入渠道方式等，保證社會資本良好的回報水平。同時，也需防范地方政府自身在推動過程中違規的“過度支持”行為，嚴禁違規舉債、擔保兜底等行為；此外，也需要關注對社會資本的能力判斷，在配套支持政策的同時加強中標企業與項目的監管與風險警示。
第三，在地方財政承受能力有限的背景下，需做好綠色PPP項目的審慎推進，同時促進項目模式創新，在合法合規范圍內保障項目順利實施。部分財政能力有限的地方政府推進公益性及準公益性綠色項目的空間有限，在10%預算支出紅線、7%風險提示線、5%不得新上政府付費項目紅線的約束下，地方政府推進綠色PPP項目需更加審慎，同時也需要逐步清退不合理或不適宜采用PPP模式的項目，為更契合的綠色PPP項目騰挪財政空間。此外，ABO模式、EOD模式等創新基礎設施項目投融資模式受到中央及地方的青睞，相關示范案例、政策文件不斷涌現，后續需因地制宜、因項目而異的采用不同模式推進綠色項目，促進模式創新，同時也需在合法合規的范圍內保障項目順利實施。
原標題：IIGF觀點 | 2020年綠色PPP政策進展及相關建議
