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高源
一、為什么要制定《辦法》，出臺的背景是什么
近年來，網絡、媒體曝光多起工業企業用地因未采取任何治理措施直接開發建設為學校、住宅導致人居環境安全的事件，引發社會高度關注。2018年出臺的《土壤污染防治法》對農用地和建設用土壤污染防治及相關活動提出了管理規定，但該法統籌考慮全國總體水平，出于抓住主要矛盾、解決主要問題的需求，部分制度、措施還需地方自行探索。《重慶市環境保護條例》設置了土壤污染防治專章，但內容少，系統性不足。《辦法》是在總結重慶市多年的建設用地土壤污染防治工作經驗和成效的基礎上，對現行法律法規進行細化和補充，突出制度的全面性和可執行性，為深入開展建設用地土壤污染防治工作奠定基礎。
二、本《辦法》對《土壤污染防治法》在哪些方面進行了細化和補充
《辦法》較《土壤污染防治法》提出了更為嚴格的管理規定。一是增大了開展土壤污染狀況調查的范圍；二是對建設用地污染土壤治理修復過程進行了規范；三是明確了不得組織土地供應的范圍；四是加強對從業單位的管理。
《土壤污染防治法》規定：對土壤污染狀況普查、詳查和監測、現場檢查表明有土壤污染風險的建設用地地塊；用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地的地塊；土壤污染重點監管單位生產經營用地的用途變更或者土地使用權收回、轉讓的地塊，應當進行土壤污染狀況調查。《辦法》根據我市多年來的實踐，除了《土壤污染防治法》規定的三種情形外，還規定“用于生產、經營、使用、貯存危險化學品，堆放、處理、處置生活垃圾、危險廢物等固體廢物，以及其他工業企業生產經營期間產生有毒有害物質的地塊，用途變更為商服用地、特殊用地、交通運輸用地、水工建筑用地、空閑地的”應當開展土壤污染狀況調查。延續了我市工業用地、事實從事有污染物排放生產經營活動的用地轉變用途應當開展土壤污染狀況調查的規定，做到“應調查盡調查”。
《辦法》根據我市建設用地污染土壤異位修復占比較大的特點，規定“禁止將未按規定開展土壤污染狀況調查、土壤污染風險評估或者未取得相關評審意見的建設用地污染土壤擅自轉移傾倒”；對處置污染土壤的終端設施，要求應當具備符合國家或者地方環境保護標準和安全要求的處置設施、設備和配套的污染防治設施，或者與處置污染土壤類型相適應的處置技術和工藝，按照相關規定做好污染土壤貯存、設施設備運行維護和日常監測等工作，不得對土壤和周邊環境造成新的污染。此外，《辦法》對治理修復過程中文明施工、信息公開、二次污染防治等，也進行了詳細的規定，并制定了嚴格的處罰制度。
為落實《土壤污染防治法》“列入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄的地塊，不得作為住宅、公共管理與公共服務用地”的要求。《辦法》明確，列入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄中的地塊，不得組織土地供應。也就是污染的地塊在完成風險管控或修復且可以安全利用、移出名錄前，自然資源部門不得組織土地出讓或者劃撥。此外，還補充規定，未達到土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標的地塊，禁止開工建設任何與風險管控、修復無關的項目。生態環境主管部門不得批準涉及該地塊的新建、改建、擴建項目的環境影響評價文件。
對于從業單位，《辦法》規定，從事土壤污染風險管控和修復活動的單位，應當具備相應的專業能力。生態環境主管部門應當對從事前述活動的單位進行監督管理，定期向社會公開其從業情況。公開從業信息，以市場淘汰的方式，促使從業單位不斷提升專業技術能力和服務水平，促進行業的健康發展。
三、《辦法》在建設用地土壤污染源頭預防方面有哪些重要舉措
一是各區縣(自治縣)生態環境主管部門按照規定，制定本行政區內土壤污染重點監管單位名錄。名錄內的單位按照排污許可證的要求，履行包括有毒有害物質排放報告、隱患排查、自行監測等土壤污染預防義務。區縣(自治縣)生態環境主管部門按照規定對土壤重點監管單位周邊土壤進行監測。二是企業事業單位拆除設施、設備或者建筑物、構筑物的，應當采取相應的土壤污染防治措施。土壤污染重點監管單位開展拆除活動還應當編制土壤污染防治工作方案和拆除活動環境保護工作總結報告，報送所在地區縣(自治縣)生態環境、經濟信息主管部門。《辦法》還特別規定，已停業、關閉的的有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等企業拆除設施、設備或者建筑物、構筑物的，參照土壤污染重點監管單位執行。
四、《辦法》關于土壤污染風險管控和修復的責任及費用方面有哪些要求
土壤污染風險管控和修復的第一責任人是土壤污染責任人。但在實際情況中，土壤污染責任人可能因債權、債務等問題發生變更，這類情況下由承繼原土壤污染責任人債權、債務的單位或者個人履行土壤污染風險管控和修復義務。
在可能存在多個土壤污染責任人，但不能確定土壤污染由誰造成，或者土壤污染責任人破產后無承繼其債權、債務的單位和個人的情況下，由土地使用權人實施土壤污染風險管控和修復。
土地使用權依法轉讓的，由原土地使用權人或者原土地使用權人和土地使用權受讓人約定的責任人實施土壤污染風險管控和修復。
土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，由區縣(自治縣)生態環境主管部門會同自然資源部門按照國家規定進行認定。
土地使用權已經被市、區縣(自治縣)人民政府收回，土壤污染責任人為原土地使用權人的，由市、區縣(自治縣)人民政府組織實施土壤污染風險管控和修復。
土壤污染風險管控和修復活動所支出的費用，由上述確定的實施土壤污染風險管控和修復的單位或者個人承擔。并根據《土壤污染防治法》及責任人認定辦法，可以向土壤污染責任人追償。
對土壤污染風險管控和修復的責任主體而言，需要委托真正具有專業能力的從業單位開展相關的活動。對委托的從業單位提交的調查報告、風險評估報告、風險管控效果評估報告、修復效果評估報告的真實性、準確性、完整性承擔連帶責任。
對從事土壤污染風險管控和修復活動的單位，其自身應當具備開展相關工作的專業技術人員、儀器設備、場所，具有健全的規章制度等，并對出具的調查報告、風險評估報告、風險管控效果評估報告、修復效果評估報告的真實性、準確性、完整性負責，并按照約定對風險管控、修復、后期管理等活動結果負責。
市生態環境主管部門對從事土壤污染風險管控和修復活動的單位進行監督管理，根據監督管理的情況，按照《土壤污染防治法》的要求，除了將從業單位和個人的執業情況，納入信用系統建立信用記錄，將違法信息記入社會誠信檔案，并納入全國信用信息共享平臺和國家企業信用信息公示系統向社會公布外，還將公開從業單位的從業情況。通過市場淘汰的方式，促進行業的健康發展。
對區縣生態環境主管部門而言，需要加強對土壤污染風險管控和修復活動的現場監管，發現存在的問題，并督促相關責任主體采取整改措施，防范環境風險。
五、土壤污染風險管控和修復的工作程序
土壤污染風險管控和修復工作由土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控、修復、效果評估和后期管理等活動組成。
按照《土壤污染防治法》分級分類的管理要求，責任主體編制的土壤污染狀況調查報告，報送所在地區縣生態環境主管部門，由所在地區縣生態環境主管部門會同規劃自然資源部門對報告進行評審，并出具意見。調查報告評審表明土壤中污染物含量超過國家或者本市建設用地土壤污染風險管控標準的，應當進行土壤污染風險評估。土壤污染風險評估報告，需要報送市生態環境主管部門，由市生態環境主管部門會同規劃自然資源部門對報告進行評審，并出具意見。
經評審確定需要實施風險管控、修復的地塊，列入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，一旦列入名錄，不管地塊是否開發建設，都應當采取風險管控措施防止污染擴散，包括移除污染源、設立管控區標識、開展土壤及地下水定期監測、日常巡查等，發現污染擴散的，應當立即采取阻隔、阻斷等風險管控措施或者開展修復。
名錄中需要開發建設的地塊，供地之前必須進行以安全利用為目的的風險管控或修復，編制風險管控方案或修復方案報市生態環境主管部門備案并實施。市生態環境主管部門可組織專家對方案的可行性進行技術指導。
風險管控、修復活動完成后，實施土壤污染風險管控和修復的單位或者個人應當另行委托第三方對風險管控效果、修復效果進行評估、編制效果評估報告。報所在地所在地區縣生態環境主管部門備案。對達到風險管控、修復目標的地塊需要移出建設用地土壤污染風險管控和修復名錄的，向市生態環境主管部門申請。市生態環境主管部門會同規劃自然資源部門組織評審，并出具意見。將達到風險管控、修復目標且可以安全利用的地塊移出建設用地土壤污染風險管控和修復名錄。需要開展后期管理的地塊，按照要求開展后期管理。
六、信息公開內容
《辦法》對建設用地土壤污染防治四個方面的信息公開提出了要求：
一是重點監管單位信息公開。區縣生態環境主管部門應當制定本行政區域土壤污染重點監管單位名錄，向社會公開并適時更新；土壤污染重點監管單位應當制定自行監測方案，每年開展土壤監測，監測數據向社會公開。
二是土壤污染風險管控和修復名錄信息公開。市生態環境主管部門向社會公開建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，公開內容包括地塊名稱、地址、污染物名稱、污染范圍、移出名錄原因等信息，并根據風險管控、修復情況適時更新。
三是土壤污染風險管控和修復過程信息公開。實施土壤污染風險管控和修復的單位或者個人公開土壤污染狀況調查報告、土壤污染風險評估報告、修復方案、風險管控效果評估報告、修復效果評估報告的主要內容。在修復活動期間，設立公告牌，實施土壤污染修復的單位或者個人還應當公開工程基本情況、環境影響及防范措施。
四是對從業單位的從業行為信息公開。生態環境主管部門應當對從事土壤污染風險管控和修復活動的單位進行監督管理，定期向社會公開其從業情況。
