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【中國環(huán)保在線 名家論談】近年來，我國的PPP項(xiàng)目將環(huán)保領(lǐng)域推向了更加火熱的發(fā)展。成熟的環(huán)保PPP模式將助力社會(huì)資本和政府資金得到大效益的實(shí)現(xiàn)。因此，抓住PPP模式發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)尤為重要。合理規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)利益分享以及完善風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)體系等將提高PPP項(xiàng)目的成功率，并將助力環(huán)保行業(yè)走向更加健康的發(fā)展。
王天義：如何做好環(huán)保PPP？項(xiàng)目運(yùn)維應(yīng)物有所值
2016年10月發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》中受關(guān)注的是：將在垃圾處理、污水處理等領(lǐng)域探索開展PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)，這一度引起了大家不同的反響。做出這樣一個(gè)強(qiáng)制性的試點(diǎn)，無外乎表明在這兩個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中，PPP模式是非常成熟的，效果非常好。
本文內(nèi)容為作者在2017年9月28日第二屆“中國PPP論壇”發(fā)言的部分內(nèi)容，結(jié)合了作者在國內(nèi)用PPP模式做的100多個(gè)垃圾焚燒發(fā)電和污水處理項(xiàng)目，與大家分享了其中的七大關(guān)鍵點(diǎn)，希望對(duì)大家有所啟發(fā)和借鑒。
大家知道，去年10月，國務(wù)院幾部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，其中受關(guān)注的是將在垃圾處理、污水處理等領(lǐng)域探索開展PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)，一度引起了大家不同的反響。做出這樣一個(gè)強(qiáng)制性的試點(diǎn)，無外乎表明在這兩個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中，PPP模式是非常成熟的，效果非常好。
接下來幾分鐘的時(shí)間，我想結(jié)合我們?cè)谥袊肞PP模式做的100多個(gè)垃圾焚燒發(fā)電和污水處理項(xiàng)目，跟大家分享一下其中的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。
一是投資規(guī)模
基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目有大有小，大的有幾百億乃至千億級(jí)投資規(guī)模，小的則只有百萬甚至更少的投資規(guī)模。雖然不少國家對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模下限做出限定，還沒有一個(gè)國家對(duì)上限做出限定，但對(duì)現(xiàn)實(shí)PPP模式而言，規(guī)模太小不值得做，規(guī)模太大不太好做，適度規(guī)模才更容易成功。
今年年初在英國財(cái)政部，英國PPP中心負(fù)責(zé)人James Bilingual 跟我交流時(shí)談到：英國的經(jīng)驗(yàn)，太大規(guī)模和太過復(fù)雜的PPP項(xiàng)目不太容易成功。前年在北京舉辦的中日論壇上，日本教授介紹到：日本全國現(xiàn)有500多個(gè)PPP項(xiàng)目，平均規(guī)模折合人民幣在5億左右，日本PPP項(xiàng)目成功率高達(dá)99%，這跟規(guī)模適度不無關(guān)系。
回過頭來看中國城市垃圾發(fā)電和污水處理項(xiàng)目，通常一個(gè)垃圾發(fā)電項(xiàng)目日處理規(guī)模在500噸到3000噸之間，一個(gè)污水處理項(xiàng)目日處理規(guī)模通常為5萬噸到30萬噸，按目前正常投資成本計(jì)算，垃圾發(fā)電項(xiàng)目和污水處理項(xiàng)目的平均投資規(guī)模在5億元左右，是比較適當(dāng)?shù)耐顿Y規(guī)模，很多有實(shí)力的企業(yè)使用自有資金加正常銀行貸款就可以實(shí)現(xiàn)有效投資，無需探討過于復(fù)雜的其它融資形式。其實(shí)，如果企業(yè)連這個(gè)資金實(shí)力都沒有，那就不要做這個(gè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目了。
二是模式選擇
體現(xiàn)政企合作關(guān)系的PPP模式不是單一模式而是模式集群，但各個(gè)國家、各個(gè)領(lǐng)域會(huì)有不同的模式偏好，中國在PPP概念14年正式引進(jìn)之前，BOT、TOT就在城市污水處理以及高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營中得到了應(yīng)用并取得不錯(cuò)的效果，所以在大規(guī)模推進(jìn)PPP模式的今天，這兩種針對(duì)增量和存量基礎(chǔ)設(shè)施的模式，成為中國PPP特別是垃圾發(fā)電和污水處理項(xiàng)目的主打模式。BOT、TOT這兩種模式，由社會(huì)資本方出資建設(shè)(或購買)并負(fù)責(zé)長期運(yùn)營維護(hù)，同時(shí)解決了政府的兩缺即“缺資金”和“缺效率”，既符合中國國情，又契合PPP的要義，即強(qiáng)調(diào)PPP模式中O(運(yùn)營)的不可或缺性，而且經(jīng)營期限大都在25到30年，得以體現(xiàn)長期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。
至于其它國家，情形就有所不同，如新加坡政府選用的是DBOO模式，因?yàn)樵谛录悠抡磥恚珺OT模式項(xiàng)目存續(xù)期間資產(chǎn)所有權(quán)不夠清晰，而DBOO也是由企業(yè)投資建設(shè)并擁有產(chǎn)權(quán)，只是期限到時(shí)政府與企業(yè)商定資產(chǎn)處置方式而不是無償移交。日本政府則更多選用BTO模式，因?yàn)槿毡菊畬?duì)重要而敏感的基礎(chǔ)設(shè)施想在企業(yè)投資建成后時(shí)間拿回所有權(quán)，之后企業(yè)再按約運(yùn)營。所以，國之不同，模式有別，新加坡的DBOO和日本的BTO都值得中國思考和借鑒。當(dāng)然，中國過去更多BOT項(xiàng)目是社會(huì)資本獨(dú)資，而現(xiàn)在更多BOT項(xiàng)目是政企合資但企業(yè)控股，政府出資入股有利有弊，意義不是很重大。
三是社會(huì)資本能力選擇
PPP中政府對(duì)社會(huì)資本有三方面的能力要求：投資能力、建造能力和運(yùn)營能力，理想的社會(huì)資本是同時(shí)具備這三種能力。
如果這樣的社會(huì)資本稀缺，那就退而求其次，具有兩種能力的社會(huì)資本，一是同時(shí)具有投資能力和建造能力，如大型建筑企業(yè)，但他們更適合做EPC、BT而不是PPP，因?yàn)樗麄儧]有運(yùn)營能力也對(duì)運(yùn)營不感興趣；二是同時(shí)具有投資能力和運(yùn)營能力，這類企業(yè)是很適合做PPP的，因?yàn)橹T如垃圾發(fā)電、污水處理等PPP項(xiàng)目幾十年的運(yùn)營非常關(guān)鍵，運(yùn)營(Operation)是PPP項(xiàng)目中必不可少的關(guān)鍵要素，而且由這類企業(yè)去外包建造業(yè)務(wù)，他們會(huì)從接續(xù)的運(yùn)營角度去實(shí)施有效的監(jiān)管。
如果企業(yè)只有一種能力，那由各自具有投資能力、建造能力和運(yùn)營能力的三類企業(yè)聯(lián)合設(shè)立SPV，共同運(yùn)作PPP項(xiàng)目也不失為一種選擇，但對(duì)于投資規(guī)模不是很大的垃圾發(fā)電和污水處理項(xiàng)目這種三合一的組合可能不是佳選擇，因?yàn)檫@會(huì)增加社會(huì)資本三方之間的合作成本以及政府的合作成本和監(jiān)管成本。
