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【中國環保在線 行業動態】千呼萬喚始出來的《土壤污染防治法(草案)》(以下簡稱草案)于2017年6月22日提請全國人大常委會審議，截至7月27日前公開征求意見。
草案有利于盡早改變我國尚缺乏土壤污染防治專門法律的局面。7月23日，由中國生物多樣性保護與綠色發展基金會召開的草案研討會在京舉行，來自法律和環境等領域的專家學者對草案所管控的范圍，土壤損害的問責對象以及環境訴訟權利等進行了探討。
一、僅關注農用地和建設用地，過于局限
草案中對土壤的類型進行了細化，針對農用地和建設用地的土壤污染設立了不同的、符合相關特點的風險管控和修復辦法，但將對土壤污染的關注局限在農用地和建設用地。
“應該再增加生態保護或者生物多樣性保護用地。”長期研究土壤和濕地生態環境的北京林業大學教授丁長青建議。
中國環境規劃院環境損害鑒定中心主任於方對此也提出類似的看法。她指出對生態用地的保護，實際上就是對未開發利用的土地保護和重視。雖然草案中單獨列出了“預防和保護”一章，但對生態用地的保護尚未進行明確的說明及規定，而其中牽涉的眾多利益，隱含生態破壞的風險，只有明確的法律條例加以限定，才能嚴守底線。同時，草案與《土地管理法》中的相關內容應該有所銜接。
2004年修訂的《土地管理法》規定“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。”
中國人民大學教授、高人民法院環境資源司法理論研究基地主任周珂也提到土壤概念更廣的一個案例：沙漠周邊居民有一種普遍的說法：沙漠只要是通了水就是土壤。
這種想法受到其他地區的啟示，例如以色列的水利覆蓋技術，變沙漠為農田。“至少是在農業用地和建設用地之外，其他的土地也應準用土壤污染防治法。”周珂強調。
二、僅讓農民承擔土壤污染責任，負擔過重
對草案總則的第三條提到的“污染擔責”，研討會之前就有建議提出修改為“損害擔責”。
“損害擔責面要寬一點，因為污染是一種損害的情況，除了污染還有其他的情況，不一定是污染。比如我并沒有污染土壤，而是搬運走了土壤，也是破壞。”中國政法大學教授曹明德解釋，他還提醒環保法中使用的正是損害擔責。
此外，草案中提及的土地使用權人自然肩負著土壤負責義務，但曹明德認為這份義務應該不僅僅局限在使用權人。參考美國的相應法律，污染土壤的責任方不僅指的使用權人，還包括所有權人、管理者、租賃者、運行者，任何一方都可以追責。
關于追責，專家們提出了兩個層面的建議，首先是各級政府責任的分配。於方認為第六章第57條各級政府的職能應當進一步加強。草案不該停留在原則性和形式性的指導。長期的環境事件處理的經驗證明，地方政府推卸責任的情況明顯，部分縣市級政府缺乏經驗，遇事六神無主，因此法案中僅寫出“各級人民政府”，過于籠統。
另一方面，如果由土地使用權人承擔土壤責任，負擔過重。以農用地為例，部分農民對施用農藥、沼液的危害認識不夠；并且，一旦灌溉的水源遭到污染，農民也不一定能及時發現并停用，而水源污染的可能牽涉到其他責任人。
“如果我是農民，我不知道灌溉的水是否符合標準，萬一我用了，怎么來追求責任？”中國農業大學研究教授李花粉說。
針對草案中的第26條，李花粉也繼續提出了不同意見，草案禁止使用不符合標準的農用薄膜，“如果生產者生產的薄膜都符合要求，那對我使用者來說，這項就不適用。”
本次研討會的主持人、中國綠發會的副秘書長馬勇為此補充了一個調研中的案例：河北省水資源匱乏，部分工業園區排出的廢水處理并未達標，導致石家莊溝的農民使用污水進行灌溉。當地人缺乏相關知識，僅僅依據顏色和灌溉效果分辨。若此次事件單純對農民問責，并非對癥下藥。
三、訴訟主體僅為環保主管部門，權利太窄
“因土壤污染對環境造成重大損害的，環境保護主管部門可以代表國家提出損害賠償訴訟。”草案的第88條在本次研討會上引發熱議。
曹明德指出此細則排除了NGO、檢察機關、省級政府等相關部門的訴訟權利，哪個部門能代表國家提起損害賠償訴訟也值得進一步探討。
依據《環保法》，環保組織明確具有提出公益訴訟的權利，這一個條目在修訂過程中，歷經多次修改才得以終修改落實。
相關數據顯示，環保組織是提起公益訴訟的積極力量。以北京四中院為例，2015年7月至今，已受理10起環境民事公益訴訟案件，原告主體包括中國綠發會、自然之友和北京市檢察院第四分院等，其中也有土壤污染的案例。
而在草案中，除了環境保護主管部門具有賠償訴訟權利，公益訴訟未被寫明，這顯然與《環保法》不一致。作為污染防治和表達訴求的一支重要力量，公益訴訟的聲音有理由存在。
“我們主張列入環境公益訴訟。”周珂教授還建議，“(農村)集體經濟組織是不是可以作為土壤污染環境公益訴訟的原告？盡管我們現行的法律中民訴法，環保法還沒有規定這個。”
作為《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固廢污染防治法》后出臺的重要污染防治方案，草案與基本法、已有法律的銜接、結構設置和邏輯關聯等也引發了與會專家的探討，研討結果將提交給全國人大法工委審議。
原標題：僅讓農民承擔土壤污染責任，負擔過重：土壤污染防治法草案還有哪些局限？
