【中國(guó)環(huán)保在線 原創(chuàng)視點(diǎn)】聚焦時(shí)事要聞，追蹤環(huán)保動(dòng)態(tài)，關(guān)注現(xiàn)場(chǎng)，《環(huán)保視野》為您一網(wǎng)打盡每日新環(huán)?？煊?。

“十三五”開(kāi)局之年，PPP模式已被提高到國(guó)家戰(zhàn)略高度，對(duì)于供給側(cè)改革、“一帶一路”、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)而言，PPP正在發(fā)揮積極的牽引作用。PPP模式，實(shí)質(zhì)上是一種公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目融資模式，在該模式下，鼓勵(lì)社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府與社會(huì)資本方建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作關(guān)系，有利于減輕政府方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，減小社會(huì)資本方的投資風(fēng)險(xiǎn)。

目前，中國(guó)正處于增長(zhǎng)速度換擋、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，前期刺激政策消化的“三期疊加”期，“穩(wěn)增長(zhǎng)”成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的發(fā)展目標(biāo)之一。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已成為國(guó)家重大戰(zhàn)略，面對(duì)大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，地方政府財(cái)務(wù)狀況拮據(jù)，強(qiáng)大的基建投資需求和過(guò)大的政府債務(wù)壓力矛盾突出，PPP成為政府破解資金難題的可行的投資模式。

為此，2013年起國(guó)務(wù)院、發(fā)改委和財(cái)政部等相關(guān)部門(mén)密集出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)和政策，力推PPP模式，旨在引導(dǎo)社會(huì)資本來(lái)增加公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資，推動(dòng)包括能源、交通設(shè)施、水利、市政工程等項(xiàng)目的健康發(fā)展。

兩部委發(fā)文促PPP
　　
時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)到2016年。5月30日，據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站消息，財(cái)政部、發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》。如何做到三方共贏，一直以來(lái)都是PPP落地的焦點(diǎn)話題?！锻ㄖ贩Q(chēng)，要充分挖掘PPP項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)的商業(yè)價(jià)值，鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新管理模式，提高運(yùn)營(yíng)效率，降低項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目收益。

兩部委的通知特別提到，各地要進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，積極推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作順利實(shí)施。對(duì)于涉及多部門(mén)職能的政策，要聯(lián)合發(fā)文；對(duì)于僅涉及本部門(mén)的政策，出臺(tái)前要充分征求其他部門(mén)意見(jiàn)，確保政令統(tǒng)一、政策協(xié)同、組織、發(fā)力。

財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)劉尚希曾分析說(shuō)，從微觀上講，PPP是一種合作的方式。這種合作是政府和社會(huì)資本的合作，可以把它視為特殊商業(yè)的合作模式。這里涉及很多不確定性的問(wèn)題，比如涉及交易結(jié)構(gòu)、收益結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等，非常復(fù)雜。

正因?yàn)槿绱?，提前把相關(guān)功課做足顯得格外重要。一位從事PPP咨詢(xún)的人士介紹，PPP尤其要做好政府、各部委的權(quán)力職責(zé)劃分。涉及到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，必然要與財(cái)政可承受能力掛鉤，而投資項(xiàng)目的審批與備案又與發(fā)改委相關(guān)，特許經(jīng)營(yíng)也需要明確監(jiān)管方式和原則。

兩部委通知還明確指出，各地要對(duì)PPP項(xiàng)目有關(guān)執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范等進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，并依法加強(qiáng)項(xiàng)目合同審核與管理，加強(qiáng)成本監(jiān)督審查。要杜絕固定回報(bào)和變相融資安排，在保障社會(huì)資本獲得合理收益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

促環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快車(chē)道
　　
正因如此，由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)具備相當(dāng)部分準(zhǔn)公共物品的屬性，PPP模式的全面推開(kāi)將十分有利于整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。業(yè)界資深人士侯鋒此前就曾公開(kāi)指出，PPP在環(huán)境服務(wù)公共產(chǎn)品當(dāng)中有非常大的優(yōu)勢(shì)。霧霾、水環(huán)境治理等環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)際上牽涉到方方面面，包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、制度建設(shè)、投資等，而PPP恰好提供了一個(gè)統(tǒng)籌的平臺(tái)和原則，同時(shí)也提供了創(chuàng)新。

無(wú)獨(dú)有偶的是，環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身巨大的發(fā)展?jié)摿?，也提高了民間資本參與PPP的積極性。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，污染治理投資占GDP的比例達(dá)2%—3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量才可得到明顯改善。而在過(guò)去的10年間，中國(guó)這個(gè)比例始終低于2%，其中有8年低于1．5%。僅在2013年，中國(guó)GDP為56萬(wàn)億元。如果達(dá)到2%，污染治理投資可以超過(guò)1萬(wàn)億元。環(huán)保產(chǎn)業(yè)巨大的市場(chǎng)，也為PPP發(fā)展帶來(lái)契機(jī)。

隨著環(huán)保整體發(fā)展，各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域的市場(chǎng)規(guī)模也會(huì)迅速擴(kuò)大。據(jù)公開(kāi)資料，“十三五”期間，僅僅環(huán)衛(wèi)這樣一個(gè)細(xì)分領(lǐng)域的市場(chǎng)化率就將從15%提升至60%以上。數(shù)據(jù)顯示，2014年我國(guó)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到1000億元人民幣。而預(yù)計(jì)到2020年，環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化率將達(dá)到60%，屆時(shí)，在環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)中，單單市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)部分的營(yíng)收就將達(dá)到1200億元人民幣。

“環(huán)保產(chǎn)業(yè)在我國(guó)是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)谷樹(shù)忠表示，目前，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和我國(guó)的環(huán)境污染嚴(yán)重程度以及環(huán)境服務(wù)的需求都不相稱(chēng)，這決定了環(huán)保產(chǎn)業(yè)必大有作為，PPP模式是支撐環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主要模式，肯定需要經(jīng)過(guò)一個(gè)由熱到降溫再到均衡的狀態(tài)，大浪淘沙的過(guò)程會(huì)使進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)有序的良性發(fā)展。

過(guò)快過(guò)熱令業(yè)界擔(dān)心

　　然而，行業(yè)過(guò)熱的現(xiàn)象令業(yè)內(nèi)人士有些擔(dān)心：大量資本的涌入促進(jìn)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為環(huán)保行業(yè)帶來(lái)了一股新的動(dòng)力，但是資本放大了行業(yè)成長(zhǎng)的預(yù)期，過(guò)快發(fā)展可能會(huì)帶來(lái)一些隱患。

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)趙笠鈞認(rèn)為，過(guò)熱的資本會(huì)讓環(huán)保行業(yè)存在“虛火”，容易產(chǎn)生不理性的行為。當(dāng)前資本界對(duì)于環(huán)保領(lǐng)域預(yù)期過(guò)高，實(shí)際上傳統(tǒng)環(huán)保業(yè)務(wù)的市場(chǎng)尚不成熟，要找到好的標(biāo)的存在一定困難。

桑德集團(tuán)董事長(zhǎng)文一波說(shuō)，未來(lái)三年，中國(guó)或?qū)⒊蔀榇蟮腜PP市場(chǎng)。但當(dāng)下PPP項(xiàng)目簽約僅30%左右，簽約項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行投資的僅約50%，進(jìn)展遠(yuǎn)低于預(yù)期。業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，當(dāng)前PPP問(wèn)題主要集中在土地風(fēng)險(xiǎn)、不合理低價(jià)中標(biāo)、合作過(guò)程中的不確定風(fēng)險(xiǎn)多等。“特別是在外來(lái)資本的沖擊下，容易出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)。不少中小型環(huán)保企業(yè)也有可能步入地下中標(biāo)的怪圈。”趙笠鈞說(shuō)。PPP模式并未能杜絕市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)，相反，一些環(huán)保PPP項(xiàng)目運(yùn)作和實(shí)施過(guò)程中，惡性競(jìng)爭(zhēng)日趨嚴(yán)重，低價(jià)中標(biāo)事件頻頻發(fā)生。

此外，違約、欠款、價(jià)格問(wèn)題等也常常造成社會(huì)資本的信心不足。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，PPP模式火熱的背后，風(fēng)險(xiǎn)將主要來(lái)自四個(gè)方面：政策的風(fēng)險(xiǎn)性，越到基層風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越大；社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)性，能否讓民眾滿意；自然風(fēng)險(xiǎn)性，面對(duì)一些突發(fā)事件是否具備應(yīng)對(duì)能力；經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的周期可能比較長(zhǎng)，企業(yè)是否具備抵抗金融市場(chǎng)波動(dòng)性的能力，保證資金鏈的可持續(xù)性。

真正實(shí)現(xiàn)各方共贏
　　
但毋庸置疑的是，深度激發(fā)民間投資的潛力與活力，是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段之一。從目前情況看，民間資本投資熱情下降，關(guān)鍵是對(duì)投資前景缺乏確定預(yù)期。而PPP立法的根本目標(biāo)，就是化解各種不確定性，通過(guò)法律的規(guī)范和約束，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利，使政府、社會(huì)資本的行為都可預(yù)期，風(fēng)險(xiǎn)和收益也都可預(yù)期。如此，民間資本才“有得投、愿意投、投得起”。

值此背景，在國(guó)務(wù)院日前開(kāi)展的民間投資政策落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)督查中，社會(huì)資本能否充分參與到PPP中的問(wèn)題備受關(guān)注。日前召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，營(yíng)造一視同仁的公平投資環(huán)境，加快清理完善涉及民間投資的法規(guī)政策，切實(shí)解決民企與國(guó)企公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

“PPP是政府、市場(chǎng)、社會(huì)分工合作提供公共服務(wù)的新模式，是公共治理和國(guó)家治理在公共服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是不亞于市場(chǎng)化改革本身的一場(chǎng)重大改革。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，在此模式下，政府與社會(huì)資本一道共同建立平等的合作伙伴關(guān)系。

而“PPP立法環(huán)節(jié)要解決什么問(wèn)題？主要是處理政府和市場(chǎng)、政府和企業(yè)的邊界關(guān)系，構(gòu)建政府和社會(huì)資本兩方面平等合作的契約關(guān)系，樹(shù)立契約精神、建立誠(chéng)信政府，改善公共產(chǎn)品供給的體制機(jī)制。”財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)賴(lài)永添說(shuō)。

對(duì)于一些地方把PPP僅僅是當(dāng)作公益事業(yè)的融資手段，賴(lài)永添表示，這是有違PPP模式精神的，因此需要通過(guò)立法建立平等合作的契約關(guān)系、PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)制度。“PPP模式講究的是項(xiàng)目的全生命周期管理，政府和社會(huì)資本是‘婚姻’，不是一錘子買(mǎi)賣(mài)，不能將后面的運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及公共產(chǎn)品服務(wù)提供拋之腦后。”

以上就是今天的環(huán)保視野，感謝您的閱讀。東西南北，精彩放送，更多資訊我們明天再會(huì)。

（參考資料：新魯班、每日經(jīng)濟(jì)新聞、中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)、經(jīng)濟(jì)參考報(bào)、經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)）