【中國環保在線 行業動態】從政策來說，PPP項目實質上對應著‘穩增長’，對于經濟全局而言，其可以調動民間資本、社會資金一起增加有效投資，進入公共工程、基礎設施等領域，將原來認為的一部分過剩產能轉化為有效產能。那么，如何將PPP項目從準公共產品延伸到更廣闊的領域，使其產生更大的經濟價值和社會價值？
　　　　
　　“在當前形勢下，我國的經濟發展需要創新驅動，而政府與社會資本合作（PPP）項目就帶有非常明顯的創新特征。”全國政協委員、中國PPP研究院院長、財政部財政科學研究所原所長賈康在做客人民政協網《委員會客廳》兩會訪談節目時特別強調：“作為創新形式，PPP項目不僅在直觀上表現為投融資模式和管理模式的創新，也對應著宏觀層面治理模式的創新，正面效應相當明顯。”
　　
　　根據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫的新數據顯示，截至2016年2月29日，共有7116個PPP項目被納入綜合信息平臺，總投資需求達8.312萬億元。對此，濟邦咨詢董事長、財政部PPP專家、發改委特許經營法立法專家張燎在與賈康委員對話時認為，從2013年底，PPP模式由設想逐步變為現實，到2016年初PPP項目加速擴展，呈現井噴之勢?？梢灶A見的是，隨著對PPP關注度的與日俱增，未來PPP模式將對供給側改革的持續優化產生重要影響。
　　
　　1＋1＋1>3：PPP項目密集出臺引關注
　　
　　“政府履職盡責和實現現代化戰略目標，終目的是‘為人民服務’，使社會公眾得到實惠，并使這樣的受益受惠可持續。”賈康在接受采訪時強調說：“PPP項目創新所帶來的合作機制，可以將政府規劃與政策相對優勢、企業運行管理相對優勢和專門機構的特定專業領域相對優勢三者結合在一起，形成風險防范與處理能力的優組合，針對性地防控與化解項目中的相關風險。”
　　
　　“這也就是說，PPP項目可以使政府、企業、專業機構在合作中形成‘1＋1＋1>3’的公共服務績效升級效應，進而可持續地使社會公眾受益，從而提升社會公眾的滿意度、幸福感。”賈康說，這也是近階段PPP項目密集出臺的重要原因。
　　
　　據了解，PPP模式是以PPP項目合同為基礎，由政府公共部門和社會資本共同承擔項目投資、建設和運營責任、融資風險的伙伴式合作模式。張燎說：“從的經驗來看，PPP是一種較好的項目交付方式，其大的意義不僅在于彌補政府短期資金缺口，還有利于提升公共產品管理效率和資本配置效率，實現政府、企業、專業機構及社會公眾的共贏。”
　　
　　自2013年底，PPP項目從設想變為現實以來，中央密集出臺一系列政策，力推政府和社會資本合作的PPP模式。整體而言，PPP模式對加快新型城鎮化建設，提升國家治理能力，構建現代財政制度，具有重要意義。
　　
　　2015年12月，財政部發布《關于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》，經過專家評審，確定了206個PPP示范項目，總投資金額為6589億元。具體來看，此批PPP項目仍以公路、軌交等基礎設施，以及養老院、醫療設施、污水處理、教育設施、城市管廊等公用設施為主。另據調查，截至2016年2月29日，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫新數據也顯示，共有7116個PPP項目被納入綜合信息平臺，總投資需求達8.31萬億元。
　　
　　對此，賈康表示：“從政策來說，PPP項目實質上對應著‘穩增長’，對于經濟全局而言，其可以調動民間資本、社會資金一起增加有效投資，進入公共工程、基礎設施等領域，將原來認為的一部分過剩產能轉化為有效產能。”
　　
　　不僅如此，過剩產能的利用還和“一帶一路”戰略嚴密契合。賈康表示，PPP項目將成為中國企業與“一帶一路”國家合作發展的重要模式，這也就意味著除了市場出清“僵尸企業”外，過剩產能還可以借助PPP項目對外輸出，實現國家宏觀層面治理模式的創新。
　　
　　“與宏觀層面相對，在微觀層面，從地方政府債務控制，到公共產品提供，再到基礎設施建設等方面，PPP項目也可以順應需求，成為地方政府基建投資和融資模式的創新形式，為提升公共產品生產效率提供新的模式。”張燎說：“PPP可以被看做公共產品領域的供給側改革，PPP模式跳出了傳統的公共產品生產規律和供給特征，讓與民生密切相關的公共工程、基礎設施建設等項目更好地服務公眾。”
　　
　　PPP項目機制呼喚“中國特色”
　　
　　如何將PPP項目從準公共產品延伸到更廣闊的領域，使其產生更大的經濟價值和社會價值？兩位專家不約而同地提到了同一個案例。
　　
　　“10多年前，那時候還沒有所謂PPP項目，甚至沒有PPP的提法。但是，基于一個民營企業家的宏大設想，和當地政府合作協商形成的連片開發規劃，以及各種各樣的管理力量的相結合，現在的固安已經從一個默默無聞的農業區域，形成了包括基礎設施、公共工程、綠化、宜居城市建設在內的產業新城。”賈康說：“企業的大膽想法，加上地方政府實現工業化的內在追求，將連片開發的規劃從落地到實施，由政府來認定這個規劃，而企業來負責籌資投資，并在過程中投入各種各樣的管理力量，利用相對優勢聯系方方面面的其他市場主體，形成連片開發的項目包。這就是PPP項目的中國式創新。”
　　
　　“因為看過非常多的PPP項目，我的眼睛還是非常挑剔的。”賈康笑言：“我很震撼于固安區域里面迅速崛起的增長極。在考察過固安產業新城之后，我覺得其具有非常明顯的高科技特征，也包括學校、醫院、交通網絡、綠化、住宅區、宜居城市等需要配套的各類內容。我想，當時有人能有這樣的勇氣，又可以得到地方政府方面的積極回應，并且歷時十幾年之久，做成這件事情，是非常了不起的。這表明在中國發展過程中間，存在一些超常規發展的可能。”
　　
　　“這也就是說，這類連片開發的PPP項目可以從準公共產品切入而延伸到形成更廣闊的覆蓋面。將產業園區、招商引資與連片開發聯系起來，對接私人產品生產領域。從而將純公共產品、準公共產品以及私人產品形成打包項目，形成連片開發，這樣的創新意義，我覺得中國特色明顯。”賈康補充道。
　　
　　張燎則分析：“在經驗方面，‘連片開發’或者稱之為‘園區開發’的PPP不是被特別強調的，但是中國現在卻做得風生水起，固安產業新城就是一個突出的例子。目前，我國縣域經濟層面同時面臨城市基礎設施建設和產業發展的雙重挑戰，產城融合的園區開發PPP項目有可能達到一石二鳥的效果。”
　　
　　“供給側改革”是政府提出的重要改革路徑，而供給效率的提升也是必然要求。賈康此前公開表示，供給側結構性改革對于地方政府來說，包括提供制度供給、規劃供給、政策供給、投融資供給、高科技供給、人才供給等。PPP項目中，“片區開發”已經成為一種正在興起的趨勢。數據顯示，在全國7710個PPP項目中，片區開發已經有超過450個項目立項。“地方連片開發把產業園區和招商引資拉進來，從準公共產品切入形成一個更廣闊的覆蓋面，實際上也就是對接了私人產品的生產領域，這可能更容易形成地方政府和企業的興奮點。”賈康說。
　　
　　“其實在交通領域，所謂的‘資源捆綁開發’有一個專有名詞叫TOD（Transit-Oriented-Development），就是所謂的交通引導開發。”張燎說：“交通引導開發從類似PPP的回報機制來說，是將新建交通線路給區域產生的正外部性，借助周邊土地捆綁開發的方式反哺回項目中，增強項目本身的財務生存能力或者是財務自償力。這種TOD在香港地鐵和其他城市都有運用。”
　　
　　“對于國內PPP建設而言，能否借鑒更多的TOD方式？比如，將黑臭河治理的單純環境項目，擴展到包括河道治理、河岸開發在內的環境整體整治項目，形成環境導向的EOD（Environment-Oriented-Development）。假如我們思路更開闊一些的話，在園區開發PPP中，將基礎設施和公用事業建設運營，產業導入服務與規劃咨詢、土地整理開發相結合，或許可以創造性地提出園區引導城市開發的所謂POD（Park-Oriented-Development）概念，用PPP機制激活地區經濟實現跨越式發展。”張燎說：“這種捆綁綜合性開發，也意味著政府稅收增加，人民生活幸福感提升，社會資本、民間資本的智慧在產業招商、基礎設施建設方面的充分發揮，具有明顯的中國特色。”
　　
　　PPP項目機制未來具有更大可塑性
　　
　　“雖然PPP機制現在很熱，但我想任何參與PPP項目的社會資本都要端正認識。”賈康說：“參與各方都要考慮清楚、設計清楚，對回報和風險有一定的正確認識。”
　　
　　“尤其是在經濟欠發達地區和縣域經濟層面，由于地方財力有限，PPP項目在未來發展中，要注重法制化建設，培養合同意識、履約意識。”張燎說。
　　
　　“PPP天然要求法治化環境，來保持政府和社會資本等各方穩定的合作預期。”賈康表示，PPP模式發展過程中，沒有法制化的保障是不可想象的，其已經成為一個機制“倒逼”法制化進程，“倒逼”契約精神培養的機制，促進整個社會供給體系的優化。“這也就是說，在運行過程中，PPP合作形式不僅應當有個像模像樣的婚禮，還要求我們將PPP項目做成百年好合的婚姻。”
　　
　　追求效率的提升對PPP項目的法制化進程提出了更高的要求。據了解，目前財政部相關部門正在積極調研、加快推進PPP立法相關工作。而由財政部PPP中心、中國財政科學研究院等機構密集召開的PPP立法研討會也釋放出鮮明的信號：PPP立法工作已經駛入“快車道”。
　　
　　尤其值得一提的是，民營企業和社會資本參與公共合作，回報機制、配套設施、政府規劃、風險分擔等是影響供給效率的重要因素。在PPP項目的落地過程中，政府起到確定開發規劃、管理規劃的作用，包括一些基礎設施、公共工程、綠化、宜居城市建設統統放在規劃;企業則負責籌資、投資，在這個過程中投入各種各樣的管理力量，利用相對優勢去整合其他市場主體，一起做大、完善項目的實施，通過政府和市場兩種方式，促進供給效率的優化。
　　
　　此外，“應當強調的是，PPP其實是一個很好的共贏機制。其可以對接企業生產經營中的部分難題。”張燎說：“PPP的法制化建設的加速，也會使得民營企業更積極、更成規模地加入PPP過程。“民營企業和社會資本的合理回報訴求應該被尊重，PPP項目的合理機制回報需要科學、專業、多樣化，這樣才能充分發揮發掘項目本身經營效益，減少政府的負擔。民營企業加入PPP建設過程中的后續行為，一般帶有長期運營特征，形成培育、發展的過程，提升效率和經濟活力。”
　　
　　“總體來說，這可以說明，PPP在創新方面比其他經濟體具有更大的可塑性。”賈康說：“所以，我寧愿用動態優化和規范化PPP來理解發展過程。從整個歷史過程來看，好的推動辦法就是給PPP一定的可塑發展空間，符合這個空間就可以通過流程予以認定，促進PPP機制的大規模成熟。”